生产正义的成本/刘晓东

作者:法律资料网 时间:2024-07-08 00:40:08   浏览:9879   来源:法律资料网
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生产正义的成本

刘晓东


内容提要:诉讼成本这个术语被学者们广泛使用,不同的学者在不同的地方使用就有不同的含义。从经济学的角度廓清它的内涵和外延,为在法学上应用它来探讨问题提供便利。
关键词: 诉讼;成本;性质
依据经济分析法学的看法,法律不能超越人类社会经济生活之上,也不能以追求抽象的正义价值为目的,更不能认为有一套独特的概念和逻辑体系并可以自我推演,能够自主地圆满地、没有任何耗费地解决一切社会矛盾。在无摩擦的真空世界探讨法律的功能是没有意义的。经济学已经能够说明相对于人们的欲望而言,资源是稀缺的,人们必须进行选择,而且交易成本为零的世界不存在,应比较机会成本的大小进行决策。认为不花费成本,试图用先验式的法律思想来说明法律制度的建立、实施、维系是行不通的,当然也不能从根本上解决法律价值的冲突。为此就必须研究成本在法学理论中的应用问题。
诉讼成本这个术语被学者们广泛使用,不同的学者在不同的地方使用就有不同的含义。同一意义而使用不同的词汇,同一词汇又具有不同的意义,只会徒然增加概念上的沟通困难,引起不必要的争论。故“凡立言,先正所用之名以定命义之所在。”
一、国外学者对诉讼成本的分析
国外学者对诉讼成本的分析也各有不同。
⒈直接成本(DC)和错误成本(EC)
这是波斯纳使用的概念。他认为从经济学的角度看,诉讼制度的目的就是使两类成本之和最小化。第一类成本是错误的司法判决的成本(cost of erroneous judicial decision)。第二类成本是诉讼制度的运行成本即直接成本。 波斯纳认为刑事审判的目的就在于最大限度地减少程序的“错误成本”和“直接成本”,用一个简单的公式表示就是:
Minimize Sum (EC+DC)
波斯纳在他的《法律的经济分析》(下册)这书中还分别使用了诉讼成本(第724页)、和解成本(第724页)、 诉讼费用(第735页)、法律费用(第738页)、律师费(第745页)、起诉费(第756页)、辩诉交易成本(第732页)、诉讼秩序成本(第730页)、法律制度成本(第768页)等等这些术语, 由于他在书中都有具体的所指,而且又都是从经济学的成本的含义上使用,因此并不会引发理解上的困惑.
⒉经济成本(直接成本和错误成本)
贝勒斯给出的直接成本是指作出的判决的成本,即法律系统运作的成本,它包括公共成本和私人成本。前者如法官的薪金,陪审团、法院房舍等的费用等;后者如当事人聘请律师、取得司法鉴定的费用。一般而言,随着私人成本的增加,诉诸法院的案件随之减少,公共成本也随之减少。 贝勒斯在这里用的公共成本应理解为法院的审判成本,按照制度经济学的理论仍然是私人成本。
错误成本是指错误判决的成本。因为被告人要么有罪要么无罪。法院的刑事判决一般会产生四种结果:(1)对一名实际有罪的人定罪(简称为CG);(2)对一名实际无罪的人定罪(简称为CI);(3)对一名实际有罪的人没有定罪(简称为?CG);(4)对一名实际无罪的人没有定罪(简称为?CI)。在这四种可能出现的判决结果中,CI和?CG则均为不正确的,就产生了错误成本。粗略算来,美国法院大约1/8的案件判决错误。在刑事案件方面,无罪者治罪的案件数量大概要少得多,但仍不可忽视——占案件总量的1%-5%。一定数量的错误治罪之错误可能相当于更多数量的错误宣判无罪之错误。
在刑事诉讼中,直接成本的耗费是必须的,关键是其量的大小;同样,错误成本的耗费也是无法避免的,无论那一个国家,也无论其刑事司法制度多么先进,都不能保证在刑事诉讼活动中可以避免付出错误成本的代价。这一方面由于人们认知或司法程序的局限,另一方面错误成本的发生也是人们相对于直接成本进行交换计量所做的选择。法院应权衡私人利益、错误发生率与政府利益,使成本最小化。
⒊道德成本(Moral Cost) ,又称伦理成本,是美国法学家德沃金提出的。“道德成本” (MC)概念,主张错误判决除带来经济成本外,还造成道德耗费。考虑两种可能出现的错误判决:对无罪者治罪(简称为CI)和对有罪者不治罪(简称为?CG)。撇开这两种错误判决的经济损害不谈,前者比后者更有害,因为它侵犯了无罪不治罪的权利。这种侵权行为即是道德损害或道德成本。
根据德沃金的观点,道德成本是一种同一类案件所共有的、客观的和恒定的因素,只要是侵犯相同的权利,道德损害就相同,因此每一类案件中道德成本是一恒定因素。道德成本只与某些道德有关,CI比?CG的成本更高,所以应选择防止CI 错误的程序制度,实现的方法是,转移证明责任,使治罪更为困难。
贝勒斯并进一步提出刑事审判的目的就在于最大限度地减少程序的错误成本和直接成本和道德成本,用一个简单的公式表示就是:
Minimize Sum (EC+MC+DC)
⒋审判成本、诉讼成本与生产正义的成本
(1)审判成本(审判费用)=用于审判工作的法院预算。
(2诉讼成本(诉讼费用)=当事者负担的成本或费用 。
(3生产正义的成本:通过审判而生产正义所花费的成本。
这些都是日本学者棚濑孝雄所使用的概念。在这里把它们列举出来,以资比较。
二、国内学者对诉讼成本的理解.
国内学者对诉讼成本的理解和应用,无疑是在吸收和消化外国已有的理论基础上进行的。在不同程度上又有进一步细化,但有的理解是正确的,有的又存在一定的偏差。
⒈对诉讼成本的一种理解是刑事审判活动所耗费的成本包括直接成本和错误成本两个方面 。这显然是借用了波斯纳的用法。所谓直接成本是指国家专门机关和当事人及其他诉讼参与人在进行侦查、起诉、审判和执行过程中所消耗的费用(Expense)。直接成本主要由以下项目构成:审判机关为审理案件所支付的的全部费用(包括法庭建设、法院工作人员的工资、装备、办公设施);检察机关为审查起诉和提起公诉而支付的全部费用;侦查机关(含检察机关、安全机关)为破获案件和处理案件而支付的全部费用,用于侦查活动如鉴定、通缉等的费用;因执行强制措施所要支付的全部费用(包括看守所建设、被羁押者的膳宿费等);用于强制执行所支付的全部费用(包括监狱建设、狱政工作人员的工资、装备、办公设施等);当事人为参与诉讼活动而支付的全部费用(包括聘请律师和代理人的费用、参与诉讼活动所做出的支出等);诉讼参与人为参与诉讼活动而支付的全部费用(包括聘请鉴定人、证人和翻译人员参与诉讼活动期间的差旅费、膳宿费、误工费等);其他与诉讼活动直接相关的费用(包括发布判决书、制作法律文书的费用等)。
所谓错误成本是指国家专门机关对被告人的不当追诉或错误判决所造成的耗费。错误成本主要由以下项目构成:经法院审判,刑事被告人被无罪开释所造成的赔偿费用;因错误的判决而造成的错误执行而支付的冤狱赔偿费用;因错误地实施强制执行而支付给被告人的赔偿费用;因不当追诉或错误判决而导致司法资源无效使用所消耗的费用。
⒉直接耗费(direct costs)和错误耗费(error costs)
这是陈瑞华博士在他著的《刑事审判原理论》一书中作的解释,基本上借用了贝勒斯的分析。他分析刑事审判活动的经济耗费主要包括两种:一是在进行审判、制作刑事判决过程中所直接产生的耗费,简称为“直接耗费(DC)”。二是由于刑事判决的错误所造成的耗费,简称为“错误耗费(EC)”。
“直接耗费”产生于刑事审判过程之中。它主要包括公共耗费和私人耗费两种。前者主要涉及法官的薪金,陪审员和证人的报酬,法庭设施的使用,等等。后者则涉及当事人委托律师的费用,聘请专家鉴定的费用,等等。这与贝勒斯的定义相同。一般而言,刑事审判的周期愈长,审判程序愈是繁琐和复杂,直接耗费也就愈大。
“错误耗费”的产生主要源于法院作出了错误的判决。法院的刑事判决一般会产生四种结果:CG、CI、?CG和?CI。在这四种可能出现的判决结果中,只有CG和?CI是正确的。因为无论是CI还是?CG,任何一项错误判决结果都会导致经济资源的无效使用,因而是一种不适当的资源消耗。例如,如果法院错误地判决一名实际无罪的人有罪(即CI),那么它在原来刑事审判中所耗费的全部资源将付之东流,没有任何成效。不仅如此,原审判一旦被上级法院推翻,国家还要对那些受到错误定罪的公民给予高额经济赔偿,这无疑是对国家经济资源的极大浪费。同样,如果法院经过审判没有对实际有罪的人定罪(即?CG),那么审判活动也不就会有任何效率,因而失去了意义。
同时,还应对这两项耗费的总和予以最大限度地降低,而不能只是单独地减少其中任何一项,否则就会破坏两者间的相对平衡。例如,我们如果只是尽量减少审判中的“直接耗费”,将最少的人力、才力和物力投入到刑事审判活动之中,那么判决的错误率势必会提高,由此导致审判的“错误耗费”畸形增加。同样,为了确保判决正确性而增加的“直接耗费”也要大于因减少判决错误而节省的“错误耗费”。
⒊有学者认为诉讼成本是指因诉讼主体的诉讼行为而消耗的社会资源,包括国家用于诉讼业务的财政预算和诉讼当事人为取得个案司法保护所承担的资源耗费。按其表现形式分为显形成本(或称直接成本)与隐性成本(或称间接成本),认为凡是直接以支付金钱的形式表现出来的耗费即属于显形成本,如司法预算、诉讼规费、代理费等。凡是不直接以支付金钱但隐含金钱支付的时间、距离、程序等形式表现出来的耗费就属于隐形成本如期限、管辖、诉讼的合并与分离等。 这种对成本的理解容易引起误解。因为企业生产的显成本是指厂商在生产要素市场上购买或租用所需要的生产要素的实际支出。如被告人聘请律师出庭辩护支付的费用就属于显成本。企业生产的隐成本是指厂商自己所拥有的并被用于本企业生产过程的那些生产要素的总价格。由于这笔成本支出不如显成本那么明显,故称为隐成本。象被告人自行辩护不聘请律师而省去的费用就是隐成本。
⒋还有学者认为诉讼成本是人们购买司法正义的价格。它包括案件当事人为进行诉讼过程中耗费的金钱、时间、精力和无形的精神负担。从结构上来看,诉讼成本又包括直接成本和错误成本两种,前者是法律系统运作的耗费,如法官工资、法院设施支出和律师费等,后者则指因判决错误使资源(含权利)无效率配置所增加的成本。这两种成本在一定的情况下存在着一种彼消此长的关系,即:为使直接成本最小化,维持最少量的法官队伍,设置不可能再精简的法院和审判层级,特别是案件再审程序,则错误成本可能会极高;反之,为减少错误成本,追求司法公正,就要增加必要的法官和再审程序,这意味着直接成本增多。 这把日本学者棚濑孝雄和波斯纳的观点结合在一起了。

⒌审判成本是法院在实施审判行为的过程中所耗费的人力、物力和时间等司法资源的总和。 在刑事审判程序中,审判成本主要包括以下四个方面的内容:1)人力资源。如进行刑事审判活动需要有相当数量的专职法官、书记官、翻译官、法警等。在实行陪审制的情况下还要有一定数量的非专职审判人员。2)物力资源。如为法院进行正常的审判活动所必备的法庭设施、通讯及交通设备等。3)才力资源。如法官、陪审员、书记官等的薪金,司法鉴定费用,对出庭作证的证人所支付的报酬和补偿费用等等。4)时间资源。在审判过程中,时间的浪费往往意味着法院在单位时间内审判活动效率的降低,并导致对单个案件的审判所耗费的经济费用的增加,因此在刑事审判程序运作过程中,时间已成为一种与经济耗费有关的司法资源。这些司法资源相当于国家在刑事审判方面所进行的必要投入。上述司法资源均构成一项刑事诉讼过程必须投入的审判成本。
6.伦理成本(Moral Costs)
具体指诉讼主体及其他诉讼参与人在进行刑事诉讼过程中所遭受的精神利益的损失。它的内容包括:1)因不当追诉或错误裁判而导致的民众对国家专门机关消极评价带来的信念、尊严和权威的损失;2)因国家正当或不正当追诉而给被告人带来的名誉损失;3)因参与诉讼而使案件事实晓于社会一定范围或受到控辩双方消极的质证、询问而给被害人、证人或鉴定人带来的名誉损失等。 这种理解比德沃金的定义宽泛得多。同样难以计量,但可以进行比较。
7.刑事诉讼费用
刑事诉讼费用是指国家专门机关以及诉讼参与人(包括被告人)在开展或参与某个具体刑事诉讼活动中产生的必要费用。具体包括以下两个方面:一是刑事诉讼费用是办理某个具体刑事案件所产生的个案费用,而不是指专门机关或诉讼参与人针对多起案件而从事诉讼活动所耗费的期间性费用(如法院的年度开支);二是刑事诉讼费用是缘于诉讼而产生的程序性费用,它不包括机关或个人为维持正常工作或预备诉讼而支付的程序外的基础建设费用(如法庭建设)和常规性开支(如法官的薪金)。由此看出,刑事诉讼费用属于刑事诉讼活动中所耗费的直接成本中的一部分,而不是全部。
关于刑事诉讼费用的范围,世界各国对此的规定不尽一致。大致可将其分为两大类:一是因国家专门机关开展诉讼活动而耗费的必要开支,如调查费,鉴定费,发布诉讼文书的成本费等;二是诉讼参与人参加诉讼活动而耗费的必要开支,如证人的旅途费、日薪,翻译人员的工作报酬,鉴定人的工作报酬,律师的服务报酬等。关于诉讼费用的范围,德国刑诉法典在“程序费用”一章中有“程序费用”和“诉讼参加人的必要开支”的区别规定。
综观世界各国实行刑事诉讼费用制度的情况,都在不同程度上作了由当事人和其他诉讼参与人负担相应刑事诉讼费用的规定,而不单纯由国家全部负担。
8.诉讼主体所花费的成本又可把诉讼成本分为法院花费的审判成本,检察机关花费的追诉成本和公诉成本,当事人花费的成本其中包括刑事诉讼费用、律师费用和其它诉讼费用。宋应辉

二、诉讼成本的性质与特征
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检察机关在民事诉讼中法律地位研究

温 军*
(北京市朝阳区人民检察院)


[论文摘要] 检察机关在民事诉讼中法律地位的悬而不决,使民事检察工作长期以来总是处于尴尬的境地。因此,如何确定检察机关在民事诉讼中的法律地位问题,成为民事检察监督研究的重点问题,这一问题既是重大的理论问题,又是立法及司法实践亟待解决的问题。笔者对此略陈管见,以作他山之石。
关 键 词: 检察机关 民事诉讼 参诉方式 法律地位
Studies on the Legal Status of Procuratorial Organ during the Civil Action
WEN JUN (100026)
(People’s Procuratorate of Chaoyang District Beijing)
Abstract: Legal status of procuratorial organ during the civil action is pending,which makes the civil procuratorial work always in the awkward position for a long time .However, how to determine the legal status of procuratorial organ during the civil action has already become one of the key problems in the studies of the civil procuratorial and supervise work. It is not only a great theoretical problem, but also the problems about legislation and the administration of justice practice waiting to be solved urgently. Author states his mumble opinion here, as offering a few commonplace remarks by way of introduction so that others may come up with valuable ideas or opinions.
Keyword: Procuratorial organ;Civil action;The way of participation in lawsuit; Legal status.
一、问题缘起与归指
《中华人民共和国民事诉讼法》第186条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院应当再审”,第188条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院再审时,应当通知人民检察院派员出席法庭”。但对于出庭检察人员在法庭上的称谓、席位及职责等诉讼地位问题却未作明确规定,导致司法实践中做法不一,缺乏统一性和严肃性。如关于出庭检察人员有的地方称为检察员,有的地方称为监诉人,有的地方称为抗诉人,甚至有一些地方检察机关抗诉后根本就不出庭或无法出庭,或者名为出庭实为旁听。如我院审查的申诉人贾某因返还财产纠纷不服法院生效判决向我院提出申诉一案,经我院审查后提请上级检察院向北京市第二中级人民法院提出抗诉,北京市第二中级人民法院将该案指令原审法院再审。经与原审法院联系后,我院派员出席了再审法庭,笔者有幸参加。然而,令人遗憾的是,我们只能以旁听者的身份居于旁听席来出席再审法庭。检察两家对检察机关出庭的称谓和席位问题也始终争论不休,从表面上看,这只是个称谓和席位问题的争论,但实质上却是检察机关在民事诉讼中法律地位问题的争论,检察机关在民事诉讼中法律地位的悬而不决,是使检察机关长期处于这种尴尬境地,并阻碍民事检察工作发展的瓶颈。因此,研究检察机关在民事诉讼中的法律地位问题不仅是重大的理论问题,更是立法和司法实践中亟待解决的现实问题。本文拟在前人研究成果的基础上对检察机关在民事诉讼中的法律地位略陈管见,以期对民事检察立法及民事检察实践工作有所裨益。
需要指出,诉讼地位与法律地位并不是一个完全相同的概念,诉讼地位也是一种法律地位,但法律地位不限于诉讼地位。法律地位除了诉讼法律关系中的地位外,还包括实体法律关系中的地位。本文所指的法律地位是指检察机关在民事诉讼中的诉讼法律地位,既指其在民事诉讼中的法律身份,又指其在民事诉讼中的权利义务,但不包括检察机关纯粹作为一般民事主体在从事民事实体活动时因发生纠纷而参与民事诉讼的情形。
二、关于检察机关在民事诉讼中法律地位的争议
关于检察机关在民事诉讼当中法律地位问题,是民事检察理论研究者争议颇多的问题之一。主要有以下几种不同观点:
第一、 国家监诉人说,该说认为无论检察机关采取何种方式参与民事诉讼活动都处于法律监督机关代表人的法律地位,但需要赋予诉讼的性质 。该说还进一步认为检察机关在民事诉讼中是一个独立的民事诉讼法律关系主体,又是一个独立的诉讼主体。这种独立而特殊的地位使得检察机关以自己的名义提起或参加民事诉讼,并且不依附于其他任何民事诉讼法律关系主体,具有特定的诉讼权利和诉讼义务 。
第二、 国家公益人说。该说认为检察机关参与民事诉讼是执行法律监督的职能,是代表国家公益干预民事法律关系的具体体现,在民事诉讼中只能始终处于国家公益人的法律地位。
第三、 诉讼当事人说。该说认为民事诉讼的性质决定了检察机关提起民事诉讼必须以当事人的身份平等地对抗另一方当事人,检察机关法律监督者的身份仅间接地体现在民事诉讼当中,直接体现的是诉讼当事人的身份。
第四、 国家诉讼人说。该说认为检察机关参与民事诉讼的地位是由检察机关所承担的双重任务所决定的。一方面,无论检察机关在民事诉讼中的观点如何,都不影响其作为国家和社会公益利益代表者这一法律地位。另一方面检察机关承担着对法院审判活动是否合法进行监督的任务,具有法律监督者的地位。因此,检察机关在民事诉讼中具有双重地位,参加诉讼的检察人员称为“国家诉讼人” 。
第五、 民事公诉人说。该说认为检察机关作为法律监督机关,代表国家向法院提出追究民事违法者法律责任的请求,与被告是监督与被监督的关系,只能处于民事公诉人的法律地位,而不是任何意义上的当事人 。
第六、 检察长、检察员说。这是近年来学者提出的最新观点,这种观点认为:把检察机关出庭人员称为“检察长”、“检察员”,可以避免用传统的诉讼法术语来界定检察机关提起民事诉讼的身份的不足,而且更简洁、直接合乎法律。
此外,还有学者提出检察机关在民事诉讼中处于“第三人”或“诉讼代理人”的地位。但这些观点未形成主流,在此不作过多介绍。
上述对检察机关在民事所中法律地位的界定从不同角度考察,都不乏一定的合理性,但又不乏片面之嫌。如:“检察长、检察员说”只是从形式意义上界定检察机关在民事诉讼中的法律地位,但不能揭示其实质地位,显然欠妥;“公益代表人说”虽突出了检察机关参加诉讼的目的,但却忽视法律术语的使用,“公益代表人”是非严格意义上的法律术语,将检察机关在民事诉讼中的法律地位界定位为“公益代表人”,更是尤为不妥;“国家监诉人说”和“国家诉讼人说”对检察机关参加民事诉讼的方式不作区分,而对其地位统一定位,使检察机关在具体参诉方式下,职责难以区分,权利义务也难以配置,因此,这种定位也不可取;“国家公诉人说”虽在实质意义上给检察机关在民事诉讼中的地位,但总是赋予其特殊权利,使其保持双重身份,因此,有破坏诉讼结构的不平衡之嫌,不宜采纳;“当事人说”虽是实质上的定位,但似乎又与我国检察机关的性质不相符,也与我国现行民事诉讼法的规定相冲突,《民事诉讼法》第108条规定原告是与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织。在此种语境下,“当事人说”也难以立足。上述争论使得对检察机关在民事诉讼中的定位似乎走进了死胡同。到底如何准确界定检察机关在民事诉讼中的地位,笔者认为应首先从以下几方面对检察机关在民事诉讼中的法律地位有全面的认识:
第一、 检察机关在民事诉讼中的法律地位是实质意义上的法律地位。
实质意义上的法律地位是相对于形式意义上的法律称谓而言的,即指能够表明检察机关在民事诉讼中的实际角色和身份,并揭示其应享有的权利义务范围的法律地位。检察机关在民事诉讼中法律地位包括两种含义,即形式意义上的法律称谓与实质意义上的法律地位,两者既不相同,更不能混为一谈,在前述学说中,就有学者忽略了这种不同,并将这两种意义上的法律地位混为一谈,把检察机关在民事诉讼中的地位定位为“检察长、检察员”,这只能是形式意义上的称谓,并不能表明检察机关在民事诉讼中的实际法律地位,更不能揭示其诉讼权利和义务范围,因此,这种只能言其名而不能言其实的定位是不准确的。我们所说的检察机关在民事诉讼中的法律地位应是指实质意义上的法律地位。
第二、 检察机关在民事诉讼中的法律地位是诉讼意义上的法律地位。
根据《宪法》和《人民检察院组织法》的规定检察机关是国家的法律监督机关,享有法律监督权,然而这种意义上的法律监督权仅仅是处于抽象的静态的法律规定层次的监督权,这种监督权可称为“法规监督权”,只有检察机关将这种监督权运作到被监督的对象或监督的领域,这种“法规监督权”才能转化为“现实的监督权”。这种现实的监督权对享有监督权的检察机关来才真正具有价值。也就是说,检察机关是国家的法律监督者,法律监督者本身不具有诉讼意义,需要进一步转换 。只有检察机关参与民事诉讼活动,才使其具有诉讼上的身份和相应地位,才享受相应的诉讼权利承担相应的诉讼义务。因此,检察机关在民事诉讼中的法律地位应是诉讼意义上的法律地位。而有学者主张检察机关在民事诉讼中的法律地位就是法律监督者,就是没有注意把这种抽象意义的监督权向现实意义的监督权转换,因而以这种非诉讼意义上的法律地位界定检察机关在民事诉讼中的法律地位是不准确的。检察机关在民事诉讼中的法律地位应当是诉讼意义上的法律地位,而不应是其他别的意义上的法律地位。
第三、 检察机关在民事诉讼中的法律地位是检察机关在不同参诉形式下的法律地位。
随着检察机关职能的日益丰富和完善,检察机关作为法律监督机关和公益代表人,其参与民事诉讼不仅要履行法律监督职能,对民事实体法和民事诉讼进行监督,同时还要履行维护公益的职能,从实体法和程序法两方面维护社会公益,这也就决定了检察机关将出于不同的目的和任务参与民事诉讼,其参与诉讼方式也随之有所不同,在不同的参诉方式下检察机关所享有的权利义务也不可能完全相同,其法律地位也就因此而不同。因为,诉讼主体的地位最终决定于他与诉讼标的之间的关系以及他参与诉讼的目的和任务 。所以,我们主张检察机关在民事诉讼中的法律地位是在不同参诉形式下的法律地位。但很多学者在研究检察机关在民事诉讼中的法律地位时,却对其参诉方式却不加区分,而概括地界定检察机关在民事诉讼中的法律地位,并无一例外地强调检察机关在民事诉讼中的诉讼监督地位,使得在理论上无法区分检察机关诉讼职能与监督职能的关系,现实上也无法摆脱自己监督自己的矛盾,并打破了诉讼参与人之间权利义务的协调与平衡。其不足之处就在于他们忽视了检察机关在不同参诉形式下法律监督的具体表现形式的差异以及由于这种差异给诉讼结构带来的不同影响。因此,检察机关在民事诉讼中的法律地位是在不同参诉方式下的法律地位。
第四、 检察机关在民事诉讼中的法律地位是受民事诉讼基本结构制约的法律地位。有学者精辟的提出:民事诉讼是诉讼法和实体法共同作用的“场” 。笔者以为,民事诉讼结构则是对这个“场”的最恰当的描绘和规制,体现了“场”的空间,规定了各诉讼主体在“场”中的位置及权利义务的范围。检察机关因参与民事诉讼而成为民事诉讼法律关系的主体,甚至成为诉讼主体,因此,其在“场”中的法律地位也必然要受到民事诉讼基本结构的制约。对此,笔者在下文予以详述。
三、与合理界定检察机关在民事诉讼中法律地位相关的几个问题
现行《民事诉讼法》第十二条虽规定“人民检察院有权对人民法院的审判活动进行法律监督”,但却只允许检察机关以提起抗诉的方式进入这个“场”,因此,很不全面,而且存在着理论和实际操作方面存在的问题较多,为全面准确界定检察机关在“场”中的法律地位,有必要对以下相关问题作一重新认识:
(1) 关于理论重构问题
理论是构建制度的基础,梁惠星教授曾指出“理论既然是人提出的,当然应根据实践检验的结果,予以修正” 。因此,有必要对检察机关参与民事诉讼的理论作简要探讨。
西方资本主义国家检察机关参与民事诉讼的理论依据是“公益原则”,即检察机关仅作为公益代表人提起或参与民事诉讼,其法律地位是“当事人或联合当事人”。如法国1976年民事诉讼法第421条规定:“检察机关可以作为主要当事人起诉,或作为联合当事人参加诉讼。”因此,其法律地位问题一般不存在争议。而以前苏联为主的社会主义国家,检察机关参与民事诉讼是以“干预原则”作为理论依据的,检察长提起民事诉讼时,同时还要履行法律监督职责,因此,对其法律地位得的争议较多。如前苏联对此就有三种争议观点:(1)认为检察长提起民事诉讼是当然的原告;(2)认为检察长在民事诉讼根本不可能是原告,而是法律监督机关的代表人;(3)认为检察长在提起民事诉讼的情况下,是程序的原告,同时负有法律监督的任务 。
我国则是以“监督权原则”作为检察机关参与或提起民事诉讼的法理依据。也正是在这种“监督权原则”理论的绝对信仰,导致了检察机关在民事诉讼中的地位、职权、功能陷入无法明确的困境。究其原因笔者认为:这是长期以来,对我国检察机关法律监督权狭隘认识的结果。
我国1982年宪法第129条和1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定:检察机关是国家的法律监督机关”,这种法律地位是根据列宁的社会主义检察理论设定的。就民事领域而言,检察机关作为国家专门的法律监督机关,一方面有权对法院的审判和诉讼参与人的民事诉讼活动进行诉讼监督,另一方面有权对公民、法人或其他组织的民事实体活动进行一般监督 。这两方面是相互联系不可分割的。都是检察权应有的组成部分,是检察机关实施法律监督的两种不同表现形式。而很多学者在研究检察机关在民事诉讼中的法律地位问题时,却往往只强调检察机关作为诉讼监督者的一面,否认或忽视其作为一般法律监督者的一面,从而把检察机关的法律监督等同于诉讼监督或审判监督。从这个意义上笔者将前述学者所依据的“监督权说”称为“狭义的监督权说”,正是基于这种对监督权狭隘的认识,民事诉讼法第12条只规定了 :人民检察院有权对人民法院的民事审判活动进行监督。即将检察机关在民事领域中的全部监督内容仅界定为“审判监督”。使得检察机关在民事诉讼中的法律地位不能得以全面确立。因此,有必要重构检察机关参与民事诉讼理论基础。
有学者主张以“公益说和广义监督权说相结合的原则” 作为我国检察机关提起和参与民事诉讼的理论基础,对此笔者表示赞同。因为,这种理论直接反映出我国检察机关提起和参与民事诉讼的权力来源,即直接源自宪法规定的法律监督权,法律监督权应是广义上的监督,即包括对民事实体法律秩序的监督,也包括对诉讼法律的监督。当民事主体在对民事实体权力进行处分时危害了国家和社会公共利益时,检察机关提起民事诉讼是其实现法律监督职责的方式之一。其次、该理论能较好地体现检察机关提起民事诉讼的目的和范围,即检察机关只为维护国家和社会公共利益而提起民事诉讼,且其范围也以维护国家和社会公共利益为限。第三、根据该理论检察机关不仅可以维护公益的目的提起民事诉讼,还可出于对民事诉讼活动监督的目的而参与民事诉讼,能全面解决我国检察机关参与民事诉讼的方式和身份以及法律地位等问题,克服了“狭义监督说”对检察机关起诉职能和监督职能无法区分的缺陷。
因此,“公益说和广义监督说相结合原则”能够为全面构置我国民事检察监督机制提供充分的理论依据,进而为全面、准确地确定检察机关在民事诉讼中的法律地位奠定了理论基础。
(二)检察机关公益代表人的身份问题
在认识检察机关的法律性质时争议的另一个问题是检察机关在民事领域作为公益代表人的身份。上文已述,基于“监督权说”很多学者只强调检察机关法律监督者的身份,而否认其国家公益代表人的身份,只强调行为层面的干预和监督,而忽视目的层面的公益维护,或将两者等同起来。 笔者认为检察机关的法律监督者身份和国家公益代表人身份并不是互相排斥的,但也不能混为一谈。只有承认检察机关的国家公益代表人身份并把它与法律监督者的身份区别开来,才能正确解决我国检察机关参诉的目的和参诉任务。并由参诉目的和参诉任务进一步决定检察机关的参诉方式,从而才能全面、准确界定我国检察机关在民事诉讼中的法律地位。
检察机关能否成为公益代表人?笔者认为:在我国众多的国家机关中,检察机关是最适宜的公益代表人,但需要法律的明确规定。
长期以来,我国诉讼法领域存在着一种误区,即认为只有自己合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格。我国《民事诉讼法》第108条就规定原告是与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织,也就是说,当事人只能为了自己的利益才能提起诉讼。然而,我国大量实体法的颁布表明关于国家和公共利益的规定在法律中是非常普遍的,这说明维护国家和社会公共利益是立法者的重要目的,但相对于对私益的保护而言,对国家和社会公共利益的保护存在着诉讼机制的欠缺和诉讼主体缺位,表现在民事诉讼立法中就是只规定有保护私益的诉讼主体,而没有保护国家和社会公共利益的诉讼主体,只有保护私益的诉讼机制,而无保护国家和社会公共利益的诉讼机制,这不得不说是民事诉讼法在对公权益保护与私权益保护方面的失衡。社会公共利益的主体是公共社会,但公共社会不是一个实在的主体,其利益必须由一个实在的主体予以代表和维护 。因此,有必要在民事诉讼立法中规定公益代表人这一诉讼主体,而在众多的国家机关中检察机关是最为适宜的主体;其次、我国民事诉讼理论的传统观点认为,当事人必须案件有直接的利害关系,这就排除了无直接利害关系人提起民事诉讼的可能 ,随着现代诉权和诉之利益理论的发展,认为通常情况下,诉权主体即民事实体争议的主体。在特殊情况下,法律也可明确规定,第三人为了维护实体争议的实体权益而成为诉权主体,在诉讼中第三人则为形式的诉讼当事人,这种情况不构成对他人诉权的侵犯 。即诉权可以独立于实体权益主体而赋予他人。在现代社会中,为了维护公共利益的需要法律明确规定检察机关是公共利益维护者是适格的当事人。诉权理论的发展,为我国民事诉讼立法明确规定检察机关以公益代表人身份提起民事诉讼提供了理论基础;第三、民事诉讼立法明确赋予检察机关公益代表人身份与法律监督者身份并不冲突,上文已述,检察机关是国家的法律监督机关,是国家的法律监督者,然而这只是抽象意义和规定层面上的身份,但当法律监督者出于不同的目的,介入不同的领域,在不同的领域则享有不同的身份,就好比一个自然人在不同的群体中有不同的身份一样。检察机关公益代表人身份正是法律监督者在民事实体法律关系中维护国家和社会公共利益的具体体现,因此,赋予检察机关公益代表人身份与其法律监督者身份并不冲突。同时,笔者还认为:当检察机关以维护公共利益为目的和以对民事诉讼活动进行监督为目的介入民事诉讼时两者的身份不能相互混淆,否则,就势必陷入职责、地位不清的困境;第四、赋予我国检察机关公益代表人身份,符合国际惯例。自检察机关参与民事诉讼制度产生以来,无论是大陆法系,还是英美法系,检察机关无一例外地是为维护国家和社会公共利益而参与民事诉讼,绝大多数国家检察机关被视为“最高法律秩序的代表”和“社会公益的维护者”,并在法律上被冠以“公益代表人身份”。因此,法律赋予我国检察机关以“公益代表人”身份符合国际立法潮流。此外,在我国主张赋予检察机关民事起诉权的众多观点中,也无例外地坚持以维护国家和社会公共利益为出发点和归宿点,因此,法律上明确规定其“公益代表人”身份,使其名符其实,是非常必要的。
总之,检察机关公益代表人身份的确立,不仅成为立法上的可能,更成为立法上的当务之急。同时,检察机关公益代表人身份的确立也为准确规制检察机关在民事诉讼中的法律地位,提供了主体身份上的条件,难以想象一个没有主体的法律地位如何确定。需要说明的是,笔者主张法律明确检察机关公益代表人身份,并非是以公益代表人身份界定其在民事诉讼中的法律地位,因为“公益代表人”不是诉讼法上的概念,难以反映检察机关在民事诉讼中的地位,更无法反映检察机关在民事诉讼中应享有的权利和承担的义务。笔者只是为了说明检察机关是国家和社会公益的代表人,当国家和社会公共利益受到侵害时,其具有诉的利益、享有诉权是适格当事人而已。
(三)民事诉讼结构对检察机关在民事诉讼中法律地位的制约问题
上文已述,如果民事诉讼是诉讼法和实体法共同作用的“场”。那么,民事诉讼结构则是对这个“场”的最恰当的描绘和规制,体现了“场”的空间范围,也体现了各诉讼主体在“场”中的位置及权利义务关系。检察机关因不同的目的参与民事诉讼而成为民事诉讼法律关系的主体,甚至成为诉讼主体,因此,其在“场”中的法律地位也必然要受到民事诉讼基本结构的制约。

威海市加快刘公岛风景名胜区开发建设的若干规定

山东省威海市人民政府


威海市加快刘公岛风景名胜区开发建设的若干规定


(1999年12月14日威政发[1999]64号发布)

为了加快刘公岛风景名胜区的开发建设,促进对外开放和旅游业的发展,根据国家、省 有关规定,结合我市实际,制定本规定。
一、威海市刘公岛管理委员会(以下简称景区管理机构)是市政府管理刘公岛风景名胜区( 以下简称景区)的派出机构,负责对景区实行统一领导、统一规划、统一协调、统一开发、 统一管理。
二、景区内新建、改建、扩建项目,由景区管理机构审查同意后,方可到市计划、规划、土 地等有关主管部门办理审批手续。
三、景区的土地收益地方留成部分及从景区收取的城市基础设施配套费、公办学校校舍改造 资 金等各类行政事业性收费,市财政全部返还给景区管理机构,作为市政府的投资,用于景区 基础设施建设和公用设施维护。
四、景区供电、通讯、供水、污水处理等市政公益设施纳入市区统一规划,市电业、电信、 建设、环保等部门,应采取措施加大对景区投入,改善基础设施和投资环境,以满足景区开 发建设和旅游事业发展需要。
五、景区市政公益设施、基础设施用地,实行政府划拨。
六、景区土地出让或出租价格按市政府规定的基准地价执行,具体价格视开发项目所处地段 的位置经评估后确定。自本规定施行之日起2年内来景区投资,投资额在3000万元(含 3000万元)至5000万元的,土地出让、出租价格按评估价的30%给予优惠;投资 额在5000万元(含5000万元)至1亿元的按评估价的40%给予优惠;投资额在1 亿元(含1亿元)以上的按评估价的50%给予优惠。
七、景区内新上第三产业投资项目,凡符合国家减免税规定的,自开业之日起,报经税务部 门批准,可减征或免征企业所得税1-2年。景区内新上项目(不含外资项目),投资额在 500万元以上的,从开始获利年度起,1-5年内由财政全额返还其缴纳的企业所得税。 
八、景区范围内收缴的增值税(地方收入部分)、企业所得税、房产税、营业税、车船使用 税、土地增值税等税收收入,由财政全额拨给景区管理机构,用于景区开发建设。
九、景区内新建项目可依照有关规定,加速固定资产折旧。
十、进入景区的企业发生年度亏损,经税务部门批准,可以用下一纳税年度的所得弥补。下 一纳税年度的所得不足以弥补的,可逐年延续弥补,但最长不得超过5年。
十一、在景区内一次性投资500万元以上的,或连续3年累计纳税超过50万元的外地投 资者及其主要工作人员,经本人申请,景区管理机构提供证明,本人及其配偶、未成年子女 ,按规定迁入非农业户口或办理山东省地方城镇户口,免收城镇增容配套费。
十二、本规定自发布之日起施行。