国家工商行政管理总局


关于进一步建立健全猪肉市场监管长效机制的指导意见


各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级市工商行政管理局：

为全面了解当前猪肉市场有关情况，加强猪肉市场监管，切实维护猪肉市场秩序，按照国家工商总局的工作部署，全国工商行政管理机关集中开展了猪肉市场有关情况调查工作。认真总结猪肉市场监管方式、方法，在市场监管中努力做到监管与发展、与服务、与维权、与执法相统一的要求，是工商行政管理机关全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的具体体现。为进一步加强市场监管工作，维护正常的市场秩序，保护消费者合法权益，现就建立健全猪肉市场监管长效机制，提出如下意见：

一、建立健全猪肉市场监管长效机制的指导思想和工作目标

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，坚持依法监管与诚信自律相结合、专项整治与日常监管相结合、事前预防与事后查处相结合、制度建设与监管方式创新相结合，形成以“依法监管、制度健全、责任到人、安全规范”为主要内容的猪肉市场监管长效机制，确保人民群众猪肉消费安全放心。

工作目标：通过紧紧抓住市场准入、诚信自律、综合整治、应急处理和责任追究五大机制建设，尽快建立健全以教育为基础、以制度为保障、以监管为手段、以信用为目标的猪肉市场监管长效机制，以维护良好的市场秩序，切实保护消费者的合法权益。

二、建立健全猪肉市场监管长效机制的主要内容

（一）建立“市场准入、教育在前”的市场防范机制

1、加强经济户口管理。各地要加强猪肉经营者的登记信息和档案管理。基层工商局、所要建立猪肉经营者经济户口电子档案，把本辖区内所有从事猪肉经营的市场主体纳入经济户口管理，做到底数清、情况明。完善注册登记电子档案和经济户口数据库，逐步实现各级工商行政管理机关及工商所对猪肉经营主体市场准入，经济户口管理的联网。

2、把好市场准入关口。一是严把市场主体准入关。凡从事猪肉生产经营活动的市场主体，必须依法注册登记。对涉及前置审批事项的，各地要严格按照“先证后照”原则办理注册登记手续。严厉查处无证无照经营猪肉行为。二是严把猪肉准入关。凡从事猪肉销售的市场、集市、超市、商场等经营场所，都要与生猪定点屠宰加工企业签订协议，建立协议准入、场厂挂钩制度，保证从定点屠宰加工企业进货，严禁经营其他渠道的猪肉，确保猪肉质量安全。

3、强化市场主体落实产品安全管理责任制。推行市场开办者食品质量第一责任人责任制度，明确市场开办者既要与场内经营者、当地工商部门签订书面责任书，又要审查入场经营者的经营资格，自查猪肉进货渠道、检验检疫证明。工商机关应强化和引导猪肉经营者建立健全进货检查验收、购销台账、索证索票、质量承诺等制度，实行可追溯管理。

4、推行市场预警制。按照“教育与处罚”相结合的原则，对轻微违法经营者，向其下发预警整改通知书，责令其改正违法行为，教育其守法经营，诚实信用；对未进行检验检疫猪肉，必须强制退市，对经营者依法进行处罚。

（二）建立“守法经营、诚信经商”的市场诚信经营机制

1、建立市场主体诚信体系，完善信用激励与惩戒制度。根据猪肉经营者市场主体的商业信用、合同履约率、消费者投诉、公众评价等综合信息，对猪肉经营者的信用划分不同等级，实施信用等级分类监管。对信誉好的市场主体提供便捷服务，激励守信；对信用缺失的市场主体，采取重点检查、社会公示等措施，提高其失信成本；对严重失信的市场主体，要列入“黑名单”， 给予曝光并进行重点监控。

2、指导个体劳动者等协会加强行业自律。充分发挥行业协会的自律作用，指导协会制定业内共同遵守的自律规则；对从业人员进行法律、职业道德等方面知识的培训；发挥行业协会自我管理、自我约束的作用，倡导守法、诚信经营的理念。

3、引导经营者守法、诚信经营。利用各种形式在经营者中开展“讲诚信、讲公德”活动，引导、教育经营者诚实守信，自觉遵守商业伦理道德，自觉遵守法律法规的规定。省级工商局要认真组织开展食品“放心示范店”“放心示范市场”、“放心示范超市”等创建活动，营造诚信经商光荣、违法经营可耻的社会氛围。

（三）建立“打假维权、综合治理”的市场整治机制

1、突出监管重点，落实监管措施。各地要加大对重点地区、重点市场、重点经营者的监管力度，特别是加强节日期间的猪肉市场监管。要狠抓督促检查，采取重点督查、交叉检查、明查暗访等形式，确保各项监管措施落实到位：一是认真落实猪肉质量监测制度。各地要配备必要的检测设备，建立工商行政管理机关抽检、消费者送检、经营者自检三位一体的猪肉质量监测机制，对消费者投诉或市场巡查中发现存在质量隐患的猪肉要进行快速检测，并依照有关规定及时发布消费警示和提示。二是要严格落实亮证亮照和挂牌经营制度。猪肉经营者应当在经营场所的显著位置明示营业执照、卫生许可证、检验检疫合格证明、从业人员健康证等，并在公示牌中如实标明猪肉的产地来源、定点屠宰加工企业名称、进货时间、价格等信息。三是落实不合格猪肉退市制度。凡发现市场上销售注水肉、病害猪肉、未经检疫或检疫不合格猪肉的，要立即退市，强制退出，并依法处罚及责令经营者进行停业整顿。

2、加大市场巡查力度。把监管力量进一步充实到基层，全面推进市场巡查工作，消除监管空白。加强对城乡结合部市场、农村市场、猪肉批发市场等环节的日常巡查工作，做到定点检查与日常检查相结合。认真查验猪肉检验检疫合格证明及进货票据，认真做好巡查记录，如实反映经营者的情况，发现问题要及时处理。建立健全巡查档案，实现与经济户口管理和信用分类监管的有机结合。

3、严厉查处违法经营行为。加大对各类猪肉经营违法行为的查处力度，严厉查处制售注水肉的违法行为；严厉查处走村串乡收购病死猪的违法行为；严厉查处将病死猪肉、不合格猪肉在市场内销售的违法行为；严厉查处缺斤短两、以次充好等违法行为；严厉查处将不合格猪肉卤腊加工成品出售的违法行为。维护正常的市场秩序，让广大群众吃上“放心肉”。对查处的典型案件，要通过新闻媒体及时曝光，以震慑违法经营者。各地要认真执行《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，做到有法必依，违法必纠、执法必严。

4、建立健全消费维权网络。要以12315行政执法网络体系为依托，通过12315消费维权站进市场、进社区、进乡村等形式，充分发挥“一会两站”的作用，畅通群众申诉举报渠道，及时受理猪肉消费投诉和举报，维护消费者的合法权益。

5、在当地党委政府的统一领导下，加强市场环境的综合治理工作。要增强大局意识、责任意识，加强与农业、商务、公安、卫生、食品药品等部门的协调配合，及时沟通信息，建立健全部门之间的情况通报制度和协作机制，形成监管执法合力，共同维护猪肉市场秩序。

（四）建立“快速反应、果断处置”的市场监管应急机制

1、建立市场突发事件监测预警制度。各地要建立相应的市场突发事件应急处置监测体系，加强对猪肉市场进行动态监控预测，做到心中有数，对出现有苗头性、倾向性问题，要及时向当地政府反映，为政府处置突发事件提供依据。

2、制定和落实食品安全应急预案。各地要按照国家工商总局下发的《工商行政管理系统市场监管应急预案》和《工商行政管理系统重大食品安全事件应急预案》的要求，层层制定和落实猪肉市场应急预案，及时、果断处置猪肉安全突发事件。

3、建立重大事项报告制度。落实重大事件的值班、报告、处理制度。猪肉市场监管中的重大事项，要及时向上级工商机关直至总局报告，要畅通信息，严禁迟报、漏报和瞒报的现象发生。

（五）建立“职责到岗、责任到人”的责任追究机制

建立健全各级工商行政管理机关和基层工商所监管责任制和责任追究制。强化领导责任制、辖区责任制和岗位工作责任制，把各项措施、制度落实到岗、落实到人，落实到具体工作之中。严格落实责任追究制,对因工作失职渎职、监管不到位、执法不作为等行为, 导致未经检验检疫合格猪肉进入市场销售不法行为发生，要追究有关市场监管人员的责任；造成严重后果或者恶劣影响的，或者辖区内多次出现猪肉市场质量安全问题的，追究有关领导、责任单位和责任人的责任；构成犯罪的，依法移交司法机关追究刑事责任。

三、建立猪肉市场监管长效机制的工作要求

（一）提高思想认识，狠抓制度落实

猪肉作为广大群众的基本生活资料,猪肉的市场供应事关百姓,影响全局。猪肉消费是否安全,关系到人民群众的身体健康和生命安全。各地一定要站在全局的高度，进一步认识认真做好促进生猪生产、稳定市场秩序的重要性和紧迫性，认真贯彻落实国务院《关于切实落实政策保证市场供应维护副食品价格稳定的紧急通知》（国发明电[2007]1号）、《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》（国发[2007]22号）、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院令第503号）及国务院召开的全国“菜蓝子”工作电视电话会议精神，按照国家工商总局《关于进一步加强猪肉市场管理的紧急通知》（工商市字[2007]162号）等一系列工作部署和要求，采取果断有效措施，确保国务院制定的政策得到认真落实，做到有令必行，有禁必止。

（二）加强组织领导，部门齐抓共管

各地工商行政管理机关主要领导要高度重视猪肉市场监管工作，认真总结猪肉市场监管中好的方式方法。要亲自研究、亲自部署，把推进猪肉市场监管长效机制建设作为一项重要的工作，“一把手”要亲自抓落实。分管领导要具体抓,要抓细抓实,要协调指挥各职能部门齐抓共管。市场、消保、公平交易、企业注册登记等各职能部门要按照职责分工，密切配合，建立健全猪肉市场监管长效机制。要加强基层建设，切实发挥基层工商局、所在猪肉市场监管中主力军的作用。逐步改善市场监管的执法装备和监测手段，提高执法效能。

（三）强化宣传教育 营造良好氛围

各地可采取多种形式，充分利用各种媒体，积极宣传工商行政管理机关加强猪肉市场监管的有关规定，通过广泛深入法制宣传、诚信经营、消费常识宣传，营造全社会关心、支持和参与猪肉市场监管的良好社会氛围。

各地应结合本地实际情况，创新监管方式，探索监管模式，建立健全工商行政管理机关猪肉市场监管体制、机制和方式，使工商行政管理工作始终能够把握规律性、体现时代性、富于创造性，更好地做到市场监管工作，促进经济社会又好又快发展。

（工商总局市场司提供）




二、适用《劳动合同法》的若干意见
11．用人单位招用已达到法定退休年龄但尚未享受基本养老保险待遇或领取退休金的劳动者，双方形成的用工关系按劳务关系处理。
【律师解读】
本条是关于用人单位与已达到法定退休年龄但尚未享受养老保险待遇的劳动者，双方之间的法律关系。
根据《社会保险法》第十六条规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。在过去很长一段期间里，由于社会保险法律制度不完善，很多企业未依法给劳动者办理基本养老保险，造成大量的劳动者虽然已达到法定退休年龄，但累计缴费年限未达到十五年，致使无法享受到养老保险待遇。
依据《劳动合同法》第四十四条规定，劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的，用人单位与劳动者之间的劳动合同关系终止。该条曾引起诸多争议和歧义，因为如上所述，当劳动者已达到法定退休年龄，但因养老保险费尚未缴满十五年，而无法享受基本养老保险待遇时，是否意味着双方的劳动合同关系不能终止呢？为弥补这一明显的立法缺陷，国务院于2008年9月18日发布的《劳动合同法实施条例》第二十一条规定：“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”。
然而，有意思的是，深圳市中级人民法院在2009年发布的《关于审理劳动争议案件的指导意见》曾规定：“用人单位招用已达法定退休年龄但未享受基本养老保险待遇的人员，双方之间形成的用工关系可按劳动关系处理。用人单位招用已享受基本养老保险待遇或退休金的人员，双方之间形成的用工关系应按雇佣关系处理”。
《实施条例》的规定更具有针对《劳动合同法》第四十四条的可操作性，但是深圳市中级人民法院的规定则更具有合理性，对无法享受到基本养老保险的广大劳动者更具有现实保障性。然而，遗憾的是，省高院《纪要》中的本条规定，把已达到法定退休年龄但尚未享受基本养老保险待遇或领取退休金的劳动者，与用人单位形成的用工关系按劳务关系处理，即排除在劳动关系之外了。
12．下列争议，作为劳动争议处理：
（一）劳动者与用人单位因应休未休年休假额外支付的工资产生的争议；
（二）劳动者与用人单位因发放高温津贴产生的争议；
（三）劳动者与不具备合法经营资格的用人单位因用工关系产生的争议。
【律师解读】
本条是关于三类争议确定为劳动争议处理的规定。
在司法实践中，实际上已经将未休年休假工资争议，作为劳动争议来处理了。而劳动者与不具备合法经营资格的用人单位因用工关系产生的争议，以及因发放高温津贴产生的争议，之前一直是排除在劳动争议的范围之外的。本条的规定扩大的劳动争议处理的范围，更大限度地维护了劳动者的合法权益。
13．发包单位将建设工程非法发包给不具有用工主体资格的实际施工人或者承包单位将承包的建设工程非法转包、分包给不具有用工主体资格的实际施工人，实际施工人招用的劳动者请求确认其与具有用工主体资格的发包单位或者承包单位存在劳动关系的，不予支持，但社会保险行政部门已认定工伤的除外。劳动者依照《广东省工资支付条例》第三十二条、第三十三条或《广东省工伤保险条例》第四十二条与《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》直接主张由发包单位或者承包单位与实际施工人连带承担相应法律责任的，应予支持。
【律师解读】
本条是关于建设工程非法发包、转包、分包过程中劳动关系认定的规定。
2005年，原劳社部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部[2005]12号）第四条规定，建筑施工等用人单位将工程或经营权发包给不具有用工主体资格的组织和自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包人承担用工主体。故在司法实践中，曾普遍认定，发包方和劳动者之间存在事实上的劳动关系。而且，深圳市中级人民法院在2009年实施的《关于审理劳动争议案件的指导意见（试行）》中也规定，在建设工程施工过程中，作为实际施工人的自然人与其非法招用的劳动者产生纠纷，劳动者申请仲裁或起诉的，应将具备用工主体资格的发包方列为被诉人或被告，并可视案情需要将施工的自然人、转包人、违法分包人列为被诉人或被告、第三人。我国目前在建设工程领域的非法发包、转包或分包情况非常普遍，实际施工人就是通常所说的“包工头”，尽管很多劳动者是实际施工人所招用，一旦引发争议，劳动者一般都会要求非法发包人、分包人或转包人承担用人单位的法律责任。
但是，上述原社保部的《通知》中，仅列明：建筑施工等用人单位承担“用工主体责任”，并未界定双方为劳动关系。在现实生活中，是“包工头”直接招用的劳动者，发包方与劳动者一般相互并不相识，更无形成劳动关系的主观合意，且劳动关系具有人身依附性和财产依附性，发包方与劳动者之间既不存在管理、被管理关系，劳动者的劳动报酬也并非由发包方支付，而是由“包工头”发放的。
本条采取了一种折衷的混合观点来确认这个问题：
（1）实际施工人招用的劳动者与发包单位或者承包单位不存在劳动关系；
（2）在有关拖欠工资和工伤赔偿纠纷中，劳动者依照《广东省工资支付条例》第三十二条、第三十三条或《广东省工伤保险条例》第四十二条与《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》直接主张由发包单位或者承包单位与实际施工人连带承担相应法律责任的，应予支持。即：尽管认定发包单位或承包单位与劳动者之间不存在劳动关系，但是，在相关法定情形之下，发包单位或承包单位仍需向劳动者承担先行支付工资或工伤赔偿责任。

【作者简介】王强律师，现执业于广东德纳律师事务所，著名劳动法律专家，深圳劳动法律师网首席律师。王强律师在劳动法律、公司法律领域积累了丰富的执业经验，已处理过七百余件劳动争议案件，其中包括上百人、数十人的集体劳动争议案件，担任多家企业法律顾问。王强律师对劳动法研究具有深厚造诣，在有关劳动法杂志和专业法律网站上发表劳动法专业文章数十篇。
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