论基层民事执行

南京财经大学法学院 詹绪波 210046

摘要：执行是司法实践中重要的一环，执行难也是一个亟待解决的问题 。本文试图从基层民事执行难的原因着手，通过分析基层国家权力与基层社会之间的关系，找到一种能够妥善解决 基层民事执行难的方法。
关键词：基层① 民事 执行难


执行是诉讼的最后阶段，是生效法律文书得以实现的保证 ，是国家法律得以具体贯彻和执行的保障，直接关系到司法公正和司法权威。然而，法院执行难却一直困扰着司法界。2002年10月11日，最高人民法院院长 沈德咏主持召开“全国法院加强执行电视电话会议”，坦言法院执行工作“面临十分严峻的形势”。尽管自1999年，最高人民法院对执行做出了统一部署，五年来，各级法院做出了很大的努力，执行工作取得了重大进展②然而，时至今日，法院执行难依然存在。本文试图从基层法院执行现状着手，侧重从民事执行方面，对基层民事执行工作提出自己的观点和看法，以飨读者。
为了便于展开讨论，不至于使述议显得过于空洞，在次试举两个具有典型意义的例子，以便通过对事例的分析得出某些结论。
案例1：1985年55岁的赵琳璧借贷1万余元投资到陕西眉县营头乡政府开办的农具厂，一年之后，场子因无法继续开办，但他投入的钱却拿不回来。1988年他将农具厂承包人李某与 眉县营头乡政府告到法庭。1990年竟眉县法院一审判决，由李某偿还赵琳璧款17064。96元，眉县营头乡政府负连带责任。判决书生效后 赵琳璧多次催促， 因当时法院经济审理`执行未分离，到1994年5月，此案由执行庭正式立案，因李某无偿还能力，营头乡政府实际上是被执行人，尽管 赵琳璧多次到当地法院和乡政府催促，乡政府态度也很好，但案件无实质性进展。面对记者的镜头，赵琳璧 催泪发誓：“不兑现法律白条，死不瞑目”。
案例2001年10月27日，陕西风翔县农民石五龙之妻因琐事与邻居石某父子发生争执在撕打中受伤，治疗工花去5600余元，石五龙将此事起诉到法院。2002年3月8日 风翔县人民法院做出一审判决，判令石某父子共同赔偿4481余元，判决生效后，同年4月8日石五龙即向法院申请强制执行，并交纳了有关费用，但法院派人去执行却没有结果。2002年6月24日，宝鸡市检察院对此案提出抗议，风翔县人民法院即对此案再审。2003年4月11日法院维持原判。在随后下乡执行中，因石某父子不在而无果。10月28日，百般无奈的石五龙在 风翔县县城公开拍卖“法律白条”并且承诺：“有谁能帮我讨回这笔钱，我原分一半给他”
上述两个案件都发生在基层，在法院执行过程中，法官也做出了努力，然而事件的结果却令人遗憾——即出现了所谓的执行难。那么基层民事执行难的原因究竟是什么呢？
执行难是一个普遍存在的问题，而民事判决执行难又有其自身的特点。这种特点根源于基层结构（这里的结构既包括组织结构，社会结构，也包括权力结构）的特殊性。我认为可以从执行主体（国家权力）和执行客体（基层群众）在基层的现状来分析。
（一） 首先讨论基层群众的现状
1、 基层特殊的社会组织结构
基层，特别是农村，以血缘和地缘关系构建了一个复杂的社会关系网，家庭、邻里、街坊、包括村干部，总是会发生千丝万缕的联系。尤其是以血缘为基础的家族更是发挥着至关重要的作用。与城市高度发达的物质文明产生的社会联系不同，基层社会最重要的纽带是血缘，相对于城市社会最主要的纽带----利益，似乎更为牢靠。在农村，彻底脱离或者基本脱离自己的家庭是难以理解的。而城市则不同，由于经济的发达、交通的便捷等，家族的概念几乎可以没有，甚或家庭内部的联系也不必非常紧密。于是，相对于城市，基层的群众（村民）更容易团结起来，也就是说基层更具有团结性。
同时，由于基层社会组织的基本要素是血缘、 地缘，而血缘和地缘决定了这个社区的人很自然、也很容易会产生密切的关系，也就是说，基层是一个熟人社会。
熟人社会的特性和易于团结的特点，构成了基层社会特殊的一面，而这种特殊性在一定意义上是落后的，而试图“控制” 基层社会的法律却带有浓厚的现代性。于是基层社会的落后性与试图“控制”它的意识形态的现代性便构成了一种矛盾。矛盾的双方在理论上说应该是先进的一面（法律）占主导地位，然而，由基层社会结构的特殊性，再实践中常常表现出一种相反的趋势-------基层社会占居了主导地位。于是，执行难便成为一种正当现象了！ 本应该占统治地位的现代法律由于起自身某些方面与基层结构不和谐，导致起无法进入这个社区，自然也无法通过权力自身的运作取得独占地位。权利的错位导致在基层，执法人员扮演了非常尴尬的角色，而执行工作由于这种处境的尴尬自然的受到了影响，甚至是阻碍。
另一方面，由于基层的熟人社会性质和易于团结的特点，导致一些债权在现实执行中很难实现，。现实情况是债权人与债务人之间往往有密切的关系，或乡邻，或街坊，或朋友，甚或亲戚。正如开头提到的两个案例。案例1中，赵琳璧与李某是生意合伙人，从某种程度上说是朋友关系。而案例2中，石五龙是与邻居发生纠纷。在这种情况下，一方面，要求执行者与执行对象之间存在着紧密的联系，尽管双方对簿公堂，但如果双方能够自觉履行法律义务的话，那么这种原有关系还有可能延续，至少不会反目成仇；另一方面，面对执行难，债权人只能通过法律手段来达到终极目的，而这种终极目的达到，必须付出割舍双方原有联系的代价。更为重要的是，因为基层的熟人社会性质，很容易是这种割舍双方联系的单纯行为进而扩展到割舍与很多人联系之地步。再加上基层社会的团结性，可能债权人会被这个社区（群体）所抛弃。这也是文中两个案例最终都发生转向的原因。赵琳璧将债务追讨转向了并不直接相关的乡政府，而作为外乡人（从陕西榆林迁到眉县）将债权试图移交给“第三者”。
（2）基层民众独特的文化结构和法律心理。
尽管现代化的浪潮已席卷了全国的每寸土地，与此相伴随得法律（司法）现代化以不是当年的“洪水猛兽”。在基层，我们看到了普通群众法律观念的一些可喜转变。比如：他会在日常生活中重新构件一个自我保护体系，在同他人交往时会更多的强调某些法定仪式，等等。③然而，正如上段所言，传统的基层结构在相当大的程度上仍然保留着其固有的特性，而与此想适应的基层民众的文化结构和法律心理依然具有其特殊性。
其一、时至今日，许多基层民众还是不愿打官司，发生的纠纷，他们更愿意以“礼治”的方式来解决通过村委会或是家族中有声望的长辈来调解。正如费孝通先生指出的。中国乡土社会权力结构分为四种：横暴权力、同意权力、长老统治和时势权力。④在礼治占统治地位的基层，长老统治（即定教化）占据着相当重要的地位，而至于横暴权力的实施，则是礼治无法实现解决纠纷时被迫采取的手段。因此在基层民众思想未得到彻底改造之前，法治的“入侵”必然会在一定程度上破坏礼治的统治，从而易使民众打下法治无用的意识形态烙印。
其二、基层的现代法律心理并未确立。基层的许多民众依然认为打官司，或者被告上法庭充当被告是不光彩的事。因此，在礼治调节无效而诉诸法律之时，被告人的思维便粘贴了耻辱的标记。如果说在判决还未确定之前，被告人还可以选择是否履行应有的义务的话，那么在法庭判决其应履行已生效的法律文书的情况下，按照被告人现有的法律逻辑，那便是毫无选择的余地------坚决不履行应尽的义务，或者至少是坚决不认真不履行应尽的义务。因为，被告人一方面要考虑“面子”问题；另一方面也要考虑日后的生活问题，甚至是社会地位问题-----我赔给他钱是否会矮他一截？
其三、对国家权力的一种自然排斥，也是基层法律心理的一个要素。法在基层更多的被理解为一种刑罚，对法的畏惧导致对法的自然排斥。自然，民事执行也被排斥在这种“亲密社会”之外，这也可以理解，为何人们叫难以执行判决书为“法律白条”，可以将“法律白条”公开拍卖。
（二）国家
1、国家权力在基层的孱弱。
从理论上来说，拥有暴力机关的国家应该远远大于基层（公民）的权力，作为个体的公民无法与强大的国家抗衡。近年来，我们更多的是听说国家权力对公民权利的损害。像超期羁押、收容遣送、包括乱打白条等。建国五十多年来，党建立了全国统一的领导体制，各级政府，包括司法机关的建设都一定程度的得到加强。一个“统一、精简、效能”的政府机构正在逐步确立。但理论与实践总是存在一定程度的偏差（当然这种偏差是合理的，否则理论与实践都无法长足发展），实践证明，在特定的空间、环境下，国家权力与公民权力会发生惊人的蜕变。尤其是在社会转型期，国家权力（人民公社）退出基层，取而代之的是农村自治组织------村民委员会。在农村日常政治、社会生活中扮演着极为重要的角色。而这种角色却不是代表国家，或者说是国家权力的延伸，他代表的是一种与基层密切相关的力量。从某种意义上来说，无论是村民委员会还是党支部都是为村民服务的，而不是履行国家职能的（包括强制职能）。国家在基层权力的孱弱，这也可以解释案例2中，为何法院不传唤被执行人到庭，而两次亲自下乡，最终因被执行人逃避而无法顺利执行。同样案例1中，也出现了人民法院12年无法追回债权人应有的债权。
需要说明的是，这里论述法院与基层的关系主要侧重与实践方面（权力碰撞），而在前面“基层特殊的社会组织结构”中论述法院与基层的关系主要侧重于从意识形态方面（法律试图控制基层）。两者有密切的关系，但不是等同的。
2、个别执行人员素质差，影响执行队伍整体形象。
从宏观上分析，基层执行难与国家权利的孱弱有直接关系。那么，从微观上分析，执行人员素质差，也是影响司法权威的原因。当前一些执行人员素质较低，工作作风差，官僚主义严重，在执行过程中出现了执行乱的情况。执行人员缺乏耐心教育，深入调查的作风。个别执行人员与债务人进行不正当接触，帮助债务人隐藏债务：个别执行法警野蛮执法，导致矛盾激化，执行更加难以解决。媒体津津乐道的炒作“野蛮执法Vs 暴力抗法”反映了近年来暴力抗法有上升的趋势。⑤
3、执行较强的行政化色彩。
再回到基层，除去上述几乎全国都有的现象，基层执法也有起自身特点。基层法院带有很强的行政色彩，即使是送法下乡，司法便民措施也是在行政权利的影响下做出的。“党中央的文件比法律条文有用”反映了这种现象⑥同时，对行政强制执行的协助也加强了法院执行工作的行政化色彩。在基层普通民众的心中，法院执行局和工商、城管、甚至乡干部没有什么区别，甚至是比这些部门的可敬畏性还低。因此，在长期以来形成的排斥行政权力的心理影响下，基层民众对行政权力的“同路人”------执行权力，做出本能的排斥。这也是为何许多执行法警去基层执行时，无人配合的原因之一。既然无人配合，执行结果便不言而喻了。
二、如何解决基层民事执行难？
对基层民事执行难原因的分析，使笔者产生了一个牢固的观念：正如适用于商业社会、陌生人社会的现代法律无法在基层有效运作：城市中一些解决执行难的方法在基层不一定有效。同样，从西方移植过来的方法也会被打上“方法白条”的烙印。我非常赞同苏力先生对法治现代化中本土资源的看法，基层的问题还是应该回到基层来解决。
1． 加强普法宣传，妥善解决纠纷，在基层树立司法权威。
意识形态控制的力量无疑是强大。党和国家历来重视思想领域的动态，这种情况表现在基层主要是法律知识的宣传与普法工作，十多年来，普法工作取得了显著的效果⑦在这里，笔者主要想讨论的是如何将普法工作落到实处，真正体现实事求是，密切联系群众的作风，普可行之法、可用之法。因为有时基层群众拿到竟是《反不正当竞争法》，甚至是《知识产权保护法》！
在基层司法实践中，基层法院更应该发挥司法的效力，贯彻司法宗旨，探索在基层可行的司法形式，重在解决纠纷，妥善解决规则与实际之间的矛盾，为群众半实事，办好事，从而确立司法权威。只有真正树立司法权威，才能使自觉履行法律文书成为可能。这也是解决基层民事执行难的最理想状态，最好方法。
2、推行执行体制改革。执行工作具有双重性，一方面，执行的裁决权具有裁判权的性质，应该属于司法权；另一方面执行的实施权具有管理支配的特点，应该属于行政权。因此有必要对现有执行体制进行改革，即：设立一个独立于普通法院之外的执行局，专门负责执行工作，这个执行局仍由最高人民法院管辖。在全国建立一个 垂直领导的执行体制，分设最高人民法院执行总局，下设执行局、执行分局、执行支局。⑧这样在司法领域便存在两套系统：一套审判系统，由各级人民法院构成；一套执行系统，由各级执行机构构成。这种设置一方面有利于打破执行工作中受地方保护主义干扰较大的屏障，利于执行工作，另一方面也有利于审判与执行之间的良性互动。
3、加强执行队伍建设，创造性的开展执行工作。
基层国家权力的孱弱是导致执行难的一个原因，因此在面对国家权力无法有效的控制基层权力，而且执行客体又并非出于正当理由影响执行时，加强执行队伍建设便显得必要了。
执行队伍建设一方面指执行力量的加强。按照中央1999年11号文件规定，要把执行人员的比例增加到法院总人数的15%；另一方面也指执行队伍素质建设。即：提高执法意识、业务素养、严格守法、认真执法。
在实际执行中，为了让人民群众合法权益最大限度的得以实现和保障，一些法院从审判开始，在每个环节都注意尽量减少执行难度：实行诉讼风险告知制度，对给予金钱给付案件采取诉讼保全措施；一些法院还废除了执行费用预收制度，而且作好宣传教育工作，努力提高执行和解率。同时积极展开整治暴力抗法专项活动5年来，对拒不执行的17。3万人实施了司法拘留，判决了一批犯罪分子。⑨
也有学者提出一些具有创造性的执行方式，如把外出执行为主变成在法院内执行为主；把开庭执行变成执行的主要方式；把依靠有关部门配合执行变成执行的一种辅助方式。⑩
4、加强立法工作，为执行难的解决提供法律保障。据悉《民事强制执行法》将于近期提交全国人大讨论，这对民事执行难的解决是一件好事。
5、利用基层已有资源。基层的熟人社会性质一方面导致了外来力量难以进入，另一方面也为外来力量迅速控制这个社区提供了可能。相对与进入一个城市并且控制这个社区的速度，基层要快的多。因为只要控制了基层某个权力人物（村干部、或者当地有名望的长辈），那么外来力量可以很容易的控制这个社区。对于基层民事执行来说，会大大减少执行的难度。而且这种控制也是可能的，因为基层社区（村落）的权力人物也有扩张自己原有影响的欲望。他可以在公权力与基层个人之间充当中间人的角色，一方面扩大其在基层的影响力，另一方面与公权力再交换中取得更多的利益。如果从善良的一面考虑，充当公权力与基层个人之间中间人的角色，也有保护整个社区和谐的可能。这是由于“熟人社会”的性质使他无法对那些破坏秩序的人采取强制手段，而充当中间人引来国家权力去解决这个问题，确是更合理的选择。既然基层权力人物与国家权力有可协作性，那么合理的利用这种“本土资源”，对解决基层民事执行难也有重大的意义。
参考文献
①基层：现代汉语词典的解释是“各种组织中最低的一层，它跟群众的关系最近”可以看出这种解释主要是从组织结构中阐述的。而笔者认为的基层，主要是国家权力的末梢，是从权力理论来认识的。在以权力的层次来界定基层与上层的界限来说，基层与农村是相等的。所以，本文的基层主要指农村，尤其是不发达的农村。这种观点在苏力先生的《送法下乡》中也有体现。
②2003年2月21日，新浪网载：全国法院5年来共执行案件1176。79万件，比五年前上升75。93%，执行标的额11266亿元，增长了近5倍.如本文无特别声明，以上站点都于2003年10月20日至28日访问。
③参见苏力 《送法下乡》 中国政法大学出版社 2000年版 235页
国家安全监管总局


国家安全监管总局转发国务院办公厅关于进一步开展安全生产隐患排查治理工作的通知

安监总明电〔2008〕8号

　
各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局、煤矿安全监管部门和煤炭行业管理部门，各省级煤矿安全监察机构：

　　现将《国务院办公厅关于进一步开展安全生产隐患排查治理工作的通知》（国办发明电〔2008〕15号）转发给你们，请认真贯彻落实。国家安全监管总局和国务院有关部委将分别印发相关行业（领域）的具体实施意见。请在当地人民政府的组织领导下，立即制定工作方案，按要求在2月底做出具体部署，贯彻落实到基层。

　　

　　

　　国家安全生产监督管理总局

　　二○○八年二月十七日 　

　　

　　国务院办公厅关于进一步开展安全生产隐患排查治理工作的通知

　　国办发明电〔2008〕15号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　近年来，在党中央、国务院的正确领导下，通过各地区、各部门和各单位的共同努力，全国安全生产状况呈现总体稳定、趋于好转的发展态势，但事故总量仍然偏大，重特大事故时有发生，安全生产形势依然严峻。特别是一些地区和单位事故隐患突出，对人民群众生命财产安全构成严重威胁。为认真贯彻全国安全生产电视电话会议精神，深入落实2008年安全生产"隐患治理年"各项工作要求，有效遏制重特大事故的发生，促进安全生产状况持续稳定好转，经国务院同意，现就进一步开展隐患排查治理工作有关事项通知如下：

　　一、工作目标

　　在2007年开展隐患排查治理专项行动的基础上，全面排查治理各地区、各行业领域事故隐患，狠抓隐患整改工作，进一步深化重点行业领域安全专项整治，推动安全生产责任制和责任追究制的落实，完善安全生产规章制度，建立健全隐患排查治理及重大危险源监控的长效机制，强化安全生产基础，提高安全管理水平，为实现到2010年安全生产状况明显好转的目标奠定坚实基础。

　　二、范围、内容和方式

　　（一）排查治理范围：各地区、各行业（领域）的全部生产经营单位。主要包括：

　　1.煤矿、金属和非金属矿山、冶金、有色、石油、化工、烟花爆竹、建筑施工、民爆器材、电力等工矿企业及其生产、储运等各类设备设施；

　　2.道路交通、水运、铁路、民航等行业（领域）的企业、单位、站点、场所及设施，以及城市基础设施等；

　　3.渔业、农机、水利等行业（领域）的企业、单位、场所及设施；

　　4.商（市）场、公共娱乐场所（含水上游览场所）、旅游景点、学校、医院、宾馆、饭店、网吧、公园、劳动密集型企业等人员密集场所；

　　5.锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、厂（场）内机动车辆等特种设备；

　　6.易受台风、风暴潮、暴雨、洪水、暴雪、雷电、泥石流、山体滑坡等自然灾害影响的企业、单位和场所；

　　7.近年来发生较大以上事故的单位。

　　（二）排查治理内容：在继续落实2007年隐患排查治理专项行动有关指导意见的基础上，全面排查治理各生产经营单位及其工艺系统、基础设施、技术装备、作业环境、防控手段等方面存在的隐患，以及安全生产体制机制、制度建设、安全管理组织体系、责任落实、劳动纪律、现场管理、事故查处等方面存在的薄弱环节。具体包括：

　　1.安全生产法律法规、规章制度、规程标准的贯彻执行情况；

　　2.安全生产责任制建立及落实情况；

　　3.高危行业安全生产费用提取使用、安全生产风险抵押金交纳等经济政策的执行情况；

　　4.企业安全生产重要设施、装备和关键设备、装置的完好状况及日常管理维护、保养情况，劳动防护用品的配备和使用情况；

　　5.危险性较大的特种设备和危险物品的存储容器、运输工具的完好状况及检测检验情况；

　　6.对存在较大危险因素的生产经营场所以及重点环节、部位重大危险源普查建档、风险辨识、监控预警制度的建设及措施落实情况；

　　7.事故报告、处理及对有关责任人的责任追究情况；

　　8.安全基础工作及教育培训情况，特别是企业主要负责人、安全管理人员和特种作业人员的持证上岗情况和生产一线职工（包括农民工）的教育培训情况，以及劳动组织、用工等情况；

　　9.应急预案制定、演练和应急救援物资、设备配备及维护情况；

　　10.新建、改建、扩建工程项目的安全"三同时"（安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产和使用）执行情况；

　　11.道路设计、建设、维护及交通安全设施设置等情况；

　　12.对企业周边或作业过程中存在的易由自然灾害引发事故灾难的危险点排查、防范和治理情况等。

　　同时，通过对安全生产隐患排查治理，进一步检查地方各级人民政府及有关部门落实监管责任，打击非法建设、生产、经营行为，事故查处及责任追究落实，有关政策措施制定和执行，安全许可制度实施，长效机制建设等方面的情况。

　　（三）排查治理方式。隐患排查治理工作要做到"四个结合"：

　　1.坚持把隐患排查治理工作与深化煤矿瓦斯治理、整顿关闭工作以及各重点行业（领域）安全专项整治结合起来，狠抓薄弱环节，解决影响安全生产的突出矛盾和问题；

　　2.坚持与日常安全监管监察执法结合起来，严格安全生产许可，加大打"三非"（非法建设、生产、经营）、反"三违"（违章指挥、违章作业、违反劳动纪律）、治"三超"（生产企业超能力、超强度、超定员，运输企业超载、超限、超负荷）工作力度，消除隐患滋生根源；

　　3.坚持与加强企业安全管理和技术进步结合起来，强化安全标准化建设和现场管理，加大安全投入，推进安全技术改造，夯实安全管理基础；

　　4.坚持与加强应急管理结合起来，建立健全应急管理制度，完善事故应急救援预案体系，落实隐患治理责任与监控措施，严防整治期间发生事故。

　　三、重点时段

　　第一时段（2月至4月）：围绕确保全国"两会"期间安全生产，做好排查治理和监督检查工作。

　　1.抓紧整改2007年隐患排查治理专项行动中排查出的重大隐患，凡能够在短期内完成整改的，务必于3月底前整改到位；暂时难以完成整改的，也要列出计划，做到责任、措施、资金、时间、预案五落实，并加强监控。

　　2.认真贯彻落实党中央、国务院有关抗灾救灾工作的重要指示，针对低温雨雪冰冻等极端天气以及冬春季节用煤用电增加、春运高峰等因素，认真组织好煤矿、运输、电力等企业的安全生产，加强监督检查，严格安全管理，打"三非"、反"三违"、治"三超"，严密防范重特大事故。

　　3.严把节日放假停产检修煤矿复产安全验收关，严禁停产煤矿未经验收批准擅自恢复生产，严防已关闭煤矿死灰复燃。特别要针对南方部分煤矿受灾停产造成瓦斯积聚、积水、供电不正常等突出问题，督促复产煤矿严格执行安全规程，严防事故发生。严厉打击非法生产经营烟花爆竹行为，加强对人员密集场所的安全检查，消除火灾等重大隐患，全面排查治理交通运输方面的隐患，确保春运安全。

　　第二时段（5月至9月）：围绕汛期和北京"奥运会"安全做好隐患排查治理工作。

　　1.针对这一时期台风、暴雨、洪水、森林火灾等自然灾害多发频发的特点，把煤矿、金属和非金属矿山、隧道和其他地下设施，存在山体滑坡、垮塌、泥石流威胁的露天采场和建筑施工工地，存在溃坝溃堤危险的病险水库、河流、尾矿库等作为排查治理的重点，建立健全自然灾害预报、预警、预防和应急救援体系，落实防洪防汛、防坍塌、防泥石流、防火等各项措施，严防引发事故灾难。对排查出的隐患，要加快治理和除险加固进度，确保汛期到来前整改到位，因工程或其他原因无法完成的，要加强监测，制定预案。

　　2.以煤矿、金属和非金属矿山、危险化学品、建筑施工、道路和水上交通、特种设备等夏季事故易发的行业领域为重点，抓住容易引发事故的重大隐患，加大治理力度。煤矿要重点防瓦斯、防透水，金属和非金属矿山要防冒顶、防爆破伤害，化工厂、加油站、危险物品运输要防火防爆、防泄漏防中毒，建筑施工要防坍塌垮塌，道路交通要防超载超限超速，水上交通要防碰撞防泄漏。

　　3.加强对奥运场馆、设施设备、代表团驻地以及宾馆饭店、商（市）场、旅游景点和各类交通运输工具的安全检查和隐患排查，发现问题，立即采取措施，妥善加以解决和整改，为"奥运会"的成功举办创造安全稳定的社会环境。

　　第三时段（10月至12月）：针对第四季度赶任务、抢工期现象增多和冬季雨、雾、冰、雪天气多发的特点，深入推进隐患治理，防范遏制重特大事故。

　　1.坚决查处生产企业和交通运输企业的"三超"行为，加大对无证勘查开采、以采代探、以掘代采、超层越界开采等违法违规行为的打击力度。加大打击非法生产销售火工品、烟花爆竹等的力度。

　　2.指导督促各生产经营单位做好冬季安全生产工作，认真排查整改各类事故隐患，落实防火、防爆、防尘、防静电、防寒风大潮、防冰雪灾害、防冻裂泄漏，以及道路和水上交通防滑、防雾、防碰撞等措施。

　　3.认真总结隐患排查治理工作成果和经验教训，提出改进措施和要求，健全企业、政府两个层面的重大隐患排查治理及重大危险源监控制度，使隐患排查治理实现制度化、规范化、经常化。

　　四、工作要求

　　（一）加强领导，精心组织。地方各级人民政府要切实加强对安全生产隐患排查治理工作的组织领导，安全监管监察等各有关部门要密切配合、加强指导。各地区、各部门、各单位要建立和落实隐患排查治理责任制，特别要全面落实地方各级政府行政首长和企业法定代表人负责制，健全工作机制，确定牵头部门，明确职责分工，周密部署，精心组织，全力抓好此项工作。国务院各相关部门要根据本通知精神，迅速制定下发具体实施意见；各省（区、市）要在2月底前对这项工作做出具体部署，贯彻落实到基层。各生产经营单位要切实负起隐患排查治理的主体责任，企业法定代表人负总责，组织开展本单位隐患排查治理工作，落实整改资金和责任，制订隐患监控措施，限期整改到位，并及时向当地政府及主管部门报告。

　　（二）突出重点，全面排查治理各类隐患。隐患排查治理要突出四个重点，即煤矿、金属和非金属矿山、交通运输、建筑施工、危险化学品、特种设备、人员密集场所等重点行业领域；事故多发、易发的重点地区；安全管理基础薄弱的重点企业；全国"两会"、汛期、"奥运会"期间、第四季度等重点时段，切实加大工作力度，坚决遏制重特大事故的发生。同时，要组织对各地区、各行业领域、各生产经营单位的安全隐患进行全面排查治理，做到排查不留死角，整改不留后患。

　　（三）强化监督检查，确保取得实效。地方各级人民政府及负有安全监管职责的各部门要切实加强对隐患排查治理工作的监督检查和指导，安全生产综合监管部门要统筹协调好联合督查行动，进一步完善工作方案和相关制度措施，规范监督检查的方法和程序，采取巡检、抽检、互检等方式，深入基层和生产一线加强督促指导。要建立重大隐患公告公示、挂牌督办、跟踪治理和逐项整改销号制度，强化行政执法，严厉打击非法违法建设、生产、经营等行为，对不具备安全生产条件且难以整改到位的企业，依法予以关闭取缔。对因隐患排查治理工作不力而引发事故的，要依法查处，严肃追究责任。

　　（四）加强舆论宣传，广泛发动职工群众。要充分利用广播、电视、报纸、互联网等媒体，加大对隐患排查治理工作的宣传力度，以"治理隐患、防范事故"为主题，组织开展好"安全生产月"和"安全万里行"活动。要通过各种途径教育引导各类生产经营企业和相关单位，深刻认识开展安全生产"隐患治理年"的重要性、必要性和紧迫性，增强做好隐患治理工作的主动性和自觉性，落实企业的主体责任。要充分依靠和发动广大从业人员参与隐患排查治理工作，建立监督和激励机制，组织职工特别是专业技术人员全面认真细致地查找各种事故隐患。对隐患排查治理不认真、走过场的单位要予以公开曝光。

　　（五）标本兼治，着力构建安全生产长效机制。各地区、各部门、各单位要以隐患排查治理为契机，不断加强和规范安全管理与监督。要切实加强隐患排查治理的信息统计，建立健全隐患排查治理信息报送制度和隐患数据库，加强隐患排查治理的基础工作。建立健全隐患排查治理分级管理和重大危险源分级监控制度，实现隐患登记、整改、销号的全过程管理。要认真分析近年来的典型事故案例，深刻吸取教训，举一反三，推动隐患排查治理工作，预防和杜绝同类事故的发生。要全面落实各项安全生产治本之策，加快解决影响安全生产的深层次矛盾和问题，建立安全生产的长效机制。

国务院办公厅


2008年2月16日