企业改制重组中的逃债现象分析

　　　　蔡爱平　

党的十五大报告提出：“把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来”，“对国有企业实施战略性改组”。为实现这一战略目标，全国各地的企业改制重组工作正在有条不紊地深入开展，并已取得初步成效。但是，企业改制重组中的许多问题也正在逐渐暴露出来，特别是企业改制重组时的债务处理问题。因为法律、法规和政策规范性文件缺乏可操作性，再加上地方保护主义的盛行，往往成为一些企业逃债的借口，极大地侵害了债权人的合法权益，阻碍了企业改制重组的顺利进行。本文仅对企业改制重组中怎样防范债务逃避作一粗浅分析。

企业改制重组中逃债的主要情形分析

借企业改制重组之际，企图逃避债务的方法是多种多样的，特别是以下几种情形最为常见：

（一）假破产，真逃债。

破产制度是为了清理不能清偿到期债务的债务人的财产，通过破产程序使得债权人获得公平清偿的法律制度。破产法这部保障债权人利益的法律，有时却成了一些企业侵害债权人合法利益的“工具”。例如，在重庆针织总厂破产案中，重庆针织总厂拖欠中国东方租赁公司融资租赁设备的租金1.95亿日元，一、二审法院均判决重庆针织总厂付租金和利息。但是，二审判决作出以后，重庆针织总厂即向重庆市中级人民法院申请破产，重庆针织总厂被宣告破产后东方租赁公司共损失2.75亿日元。巧合的是，就在重庆针织总厂向法院提出破产申请的前六天，重庆市出现一家“重庆海外实业总公司”，该总公司注册资本为1687万元，却愿出资4000万元购买重庆针织总厂。清算组则未经债权人会议授权或同意，就与海外实业总公司签订破产财产买卖协议书，原重庆针织总厂改换门庭继续开工，债务却全部解除。

（二）“母体”裂变，“悬空”债务。

企业分立是分散风险或者生产经营专业化的有效途径，设立全资、控股或参股子公司也是现代企业制度发展的需要。但是，也有一些企业借企业改制重组之际，将本公司的原有资产全部或大部投入新公司，所有的职工安排到新公司上班，而本公司只保留一个空壳，以此来对付债权人。与之相适应，有些企业借设立小核算单位为名，以分立的方式，将原有企业划分为若干企业，或者将原有车间、科室的地位上升至法人地位，分产权不分债务，使债权人面对的是一个形同虚设的“空壳母体”，从根本上侵害了债权人的合法权益。业总公司”，该总公司注册资本为1687万元，却愿出资4000万元购买重庆针织总厂。清算组则未经债权人会议授权或同意，就与海外实业总公司签订破产财产买卖协议书，原重庆针织总厂改换门庭继续开工，债务却全部解除。

（二）“母体”裂变，“悬空”债务。

企业分立是分散风险或者生产经营专业化的有效途径，设立全资、控股或参股子公司也是现代企业制度发展的需要。但是，也有一些企业借企业改制重组之际，将本公司的原有资产全部或大部投入新公司，所有的职工安排到新公司上班，而本公司只保留一个空壳，以此来对付债权人。与之相适应，有些企业借设立小核算单位为名，以分立的方式，将原有企业划分为若干企业，或者将原有车间、科室的地位上升至法人地位，分产权不分债务，使债权人面对的是一个形同虚设的“空壳母体”，从根本上侵害了债权人的合法权益。

（三）借优化配置之名，行逃避债务之实。

产权交易是指通过市场机制来重组企业资产，使企业资产在流动中实现优化组合。然而，我国的产权交易市场还不完善，这就不可避免地为某些企业以此来逃避债务、侵害债权人的合法权益留下了空间。如有些企业在转让产权时，只转让权利，不转让义务，债务由空壳公司承受，或者企业被兼并时不进行债务清算，使债权人讨债无门。

（四）政府干预破产，拖垮债权人。

及时宣告企业破产，可以及时遏制企业经营状况的恶化，最大限度地减少债权人的损失。然而，企业破产涉及到社会的方方面面，处理不好，很可能影响社会稳定。因此，一些地方政府在地方保护主义心理的支配下，以保护本地区的社会稳定为借口，人为地干预企业的破产程序，使一些早就应该进入破产程序的企业不能进入破产程序，一拖再拖，最终不仅自己难逃破产的命运，而且也将债权人拖到了破产的境地。这种变相的逃债行为直接损害了债权人的利益，并造成了社会财富的极大浪费。

(五)控股公司虚设公司逃避债务。控股公司设立子公司时，资本不实，或在设立子公司后抽逃资金，然后以子公司的名义向银行大量举债或与第三人交易。待债权人行使求偿权利时，始知子公司一无所有，此际债权人无法对幕后的控股公司追偿而束手无策，幕后的控股公司则中饱私囊，逍遥法外。

（六）控股公司制造“破产”逃避债务。

由于许多控股公司与子公司存在行业上的依存关系，控股公司或以高价出售原材料、低价购买产品的方式，或抢占子公司利润前景较好的项目，掠夺子公司的利润。控股公司将子公司的资金、利润转移之后，将控股公司的自身债务或公司集团其他关系企业的债务卸在子公司身上，命令子公司申请破产，逃避债务。在公司破产时，债权人只能望新公司之财产而兴叹。

除上述企业改制重组中的逃债情形以外，还有诸如，将债务全部由政府承担；在改制重组中低估资产、评估中遗漏债务、对潜在的债务不予关注等逃债现象。这种行为，不仅严重侵害了债权人的合法权益，还遗留了不少矛盾和纠纷，影响了企业改制重组工作的健康发展。

企业改制重组中逃债现象产生的原因分析

利用企业改制重组的机会逃避债务，侵害债权人合法权益的原因是多方面的，但归纳看起来，主要有两大类：即法律因素与非法律因素。

（一）法律因素

所谓法律因素，主要指法律制度设计上的缺陷和法律规范的不健全，为不法行为者逃避债务留下了空间。第一，法律制度设计上的缺陷。改革开放以来，我国的法制化进程越来越快，国家颁布的法律数量也越来越多，但是部门法与部门法之间的衔接与配套仍然存在不尽如人意之处，这就不可避免地降低了法律的整体效力。比如破产制度与企业法律制度的不协调，企业法中特别是国有企业法中对国有企业的自主权问题并没有作出具体规定，以至于国有企业享受不到真正的自主权，其职工也没有享受到应有的权利，所以国有企业的领导和职工对企业的破产有很大的抵触情绪。又比如企业法并没有真正解决政府与国有企业的关系，以至于政府常常利用行政权力任意干预企业的经营行为，为了地方利益，强制企业破产或强制不准破产。又比如，社会保障制度还不健全，企业破产后职工的安置无法解决，影响了社会稳定，以至于使政府对企业破产产生了恐惧感，从而走进了这样一个怪圈，越借用假破产的方式来逃避债务，濒临破产的企业就越多；濒临破产的企业越多，越要用假破产来逃避债务。第二，法律规定的不健全。比如，《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国公司法》都规定了法人的独立责任制度，而没有规定法人资格否认制度，以至于当某些法人滥用法人制度，利用法人形式实施违反法人制度目的的行为时，法律对其无可奈何。如前述的“母体裂变”、“债务悬空”就是典型的规避法律的行为。又比如，某些公司为了逃避债务，将公司财产私分给股东，留下一个空壳公司以应付债权人，公司法规定股东以出资额为限对公司承担责任，所以，债权人对股东只能又无可奈何。

（二）非法律因素

所谓非法律因素，是指不属于法律制度方面的因素。如道德因素，地方保护主义等等。市场经济条件下，有一些市场主体在经济利益的驱动下不讲商业道德和信用，坑蒙拐骗，欠债不还，它们并不是不懂法律，而是缺乏起码的商业道德观念，它们恪守着“人不为己，天诛地灭”的信条，能骗就骗，能逃就逃，极大地扰乱了市场秩序。

贵州省人民政府


贵州省地图编制出版管理办法
1997年2月27日贵州省人民政府第29号令发布、施行。



第一章 总 则
第一条 为了加强地图编制出版管理，保证地图编制出版质量，为经济建设、社会发展和人民生活服务，根据《中华人民共和国测绘法》（以下简称《测绘法》）和《中华人民共和国地图编制出版管理条例》（以下简称《条例》），结合我省实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于各种公开的普通地图和专题地图的编制和出版。
第三条 编制出版地图，必须遵守保密法律、法规。
公开地图不得表示国家秘密和内部事项。
保密地图和内部地图不得以任何形式公开出版、发行或者展示。
第四条 省人民政府测绘行政主管部门（以下简称省测绘行政主管部门）主管全省的地图编制工作。省人民政府其他有关部门负责管理本部门的专题地图的编制工作。省人民政府新闻出版行政管理部门（以下简称省新闻出版行政管理部门）商省测绘行政主管部门，负责全省公开地图的
出版管理工作。
军事地图的编制管理，按照国务院、中央军事委员会的规定执行。
第五条 地图编制出版实行审批和定点印刷制度。

第二章 地图编制管理
第六条 编制普通地图，必须取得相应的测绘资格。
编制专题地图，需要进行直接测绘的，必须取得相应的测绘资格。
第七条 编制地图的单位，必须向省测绘行政主管部门提交编制地图申请，经批准办理地图编制手续后，方能进行编制工作。
省外测绘单位来我省进行地图编制活动，必须经省测绘行政主管部门审查批准。
办理编制地图审批手续，必须提交以下材料：
（一）《测绘资格证书》复印件；
（二）编制单位主管部门批准的文件；
（三）编制地图的技术设计方案。
第八条 未经省测绘行政主管部门批准，任何单位和个人不得编制公开出版的地图和地图集（册）。
第九条 地图上绘制中华人民共和国省、自治区、直辖市行政区域界线，按照《条例》第七条规定绘制。
第十条 地图上绘制州（地、市）、县（市、特区、区，以下简称县）、乡（镇）界线的，应遵守下列规定：
（一）省政府已经划定界线的，或者相邻州（市）、县人民政府、地区行政公署之间协商确定界线的，按照有关文件或协议确定的界线画法绘制；
（二）相邻州（市）、县人民政府、地区行政公署之间虽未对界线画法签订协议，但是双方地图上界线绘制一致，而又无争议的，经上级人民政府批准，按照双方地图上绘制一致的界线画法绘制；
（三）相邻州（市）、县人民政府、地区行政公署之间对界线画法有争议，而且双方在地图上绘制界线不一致的地段，可按“权宜”画法绘制，但不得作为确定行政区域界线的依据；
（四）地图上绘制乡（镇）界线的，按建镇并乡撤区标绘的乡（镇）界线画法绘制；若有变更的，按界线管理程序及有关规定，报经县级以上人民政府审核批准，按批准的文件进行绘制。
第十一条 地名注名应按县以上各级人民政府认定的标准地名注记。用汉语拼音字母拼写中国地名，其专名和通名一律采用汉语拼音拼写，禁止使用“威妥玛”式等旧拼法，也不得使用英文及其他外文译写。
第十二条 编制地图应符合下列要求：
（一）选用最新资料作为编制基础，补充现势内容，保证地图的现势性；
（二）正确反映各要素的地理位置、形态、名称及相互关系；
（三）具备符合地图使用目的的有关数据和专业内容；
（四）地图内容、比例尺的表示应符合国家规定。

第三章 地图出版管理
第十三条 普通地图应由专门地图出版社出版，其他出版社不得出版。
设立专门地图出版社，应当按照国家有关规定报批。
第十四条 省专门地图出版社按照国务院出版行政管理部门批准的地图出版范围，可以出版除世界性地图、全国性地图以外的各种地图。
第十五条 省专业出版社具备出版地图专业技术条件的，在批准的地图出版范围内，可以出版本专业的地方性专题地图。
第十六条 省专业出版社从事旅游图、交通图以及时事宣传图出版业务的，应当具备相应的地图编制专业技术人员、设备和技术条件，并向省新闻出版行政管理部门提出地图出版申请，经审查同意后，报国务院出版行政管理部门审核批准，方可按照批准的地图出版范围出版。
省新闻出版行政管理部门在依照前款规定审查地图出版申请时，应当征求省测绘行政主管部门的意见。
第十七条 全国性中、小学教学地图的审定和出版，按照《条例》的有关规定进行。
出版地方性中、小学教学地图，应由省人民政府教育行政管理部门会同省测绘行政主管部门、省新闻出版行政管理部门组织审定。
第十八条 出版社出版地方性中、小学教学地图的，应当按《条例》规定经国务院出版行政管理部门商国务院测绘行政主管部门审核批准，方可在批准的地图出版范围内出版。但是，中、小学教科书中的插附地图除外。
任何出版社不得出版未经审定的中、小学教学地图。
第十九条 图书、报刊、电影、电视、广告等传媒单位，可以根据需要在图书、报刊、影像中插附已公开出版发行的地图。
第二十条 出版或者展示尚未出版的绘有国界线或者省、自治区、直辖市以及州（地、市）、县行政区域界线地图（含图书、报刊插图、示意图）的，在地图印刷或者展示前，必须按照有关规定将地图样图报省测绘行政主管部门和有关部门审核。
依照前款规定负责审核的省测绘行政主管部门和有关部门应当自收到样图之日起30日内，将审核决定通知送审单位；逾期未通知的，视为同意出版或展示。
第二十一条 省测绘行政主管部门对审核同意出版的地图，应发给出版单位地图审核登记号。出版单位应在出版的地图上载明登记号，未载明地图审核登记号的地图出版物不得公开出版发行。
第二十二条 经审核同意出版的地图、地图集（册）、专题地图、旅游图、交通图以及时事宣传图等需要在省外印制的，必须到省新闻出版行政管理部门办理出省印制手续。
第二十三条 编制公开出版的交通图、城区图、旅游图等，其广告版面不得超过地图版面的1/4。
第二十四条 地图出版物发行前，出版单位除向省新闻出版行政管理部门提交样本外，同时应向省测绘行政主管部门报送两份样本备案。
第二十五条 印刷普通地图、地图集（册）、专题地图、图书插附地图，必须到取得《地图准印证》的印刷厂印刷。未取得《地图准印证》的印刷厂不得承接地图印刷业务。取得《地图准印证》的印刷厂必须在证载业务范围内承接地图印刷业务。
第二十六条 地图的著作权受法律保护。未经地图著作权人许可，任何单位和个人不得以复制、发行、改编、翻译、编辑等方式使用其地图；但是，法律、行政法规另有规定的除外。
第二十七条 出版地图，应当注明地图上界线划法的依据资料及其来源。

第四章 法律责任
第二十八条 违反本办法第六、七、八条规定的，依照《条例》第二十四条规定处罚。
第二十九条 违反本办法规定，有下列行为之一的，依照《条例》第二十五条规定处罚：
（一）地图印刷或者展示前未按照规定将样图报省测绘行政主管部门审核的；
（二）专题地图在印刷或者展示前未按照规定将样图报有关行政主管部门审核的；
（三）地图上国界线或者省、自治区、直辖市、州（地、市）、县、乡（镇）行政区域界线的绘制不符合国家及省的有关规定而出版的；
（四）地图内容的表示不符合国家有关规定，造成严重错误的。
第三十条 违反本办法第十七条第二款规定的，由省新闻出版行政管理部门依照《条例》第二十六条的规定处罚。
第三十一条 违反本办法规定，未经批准擅自从事地图出版、印刷活动或超越批准的地图出版印刷范围出版印刷地图的，由省新闻出版行政管理部门依照《条例》第二十六条的规定处罚。
第三十二条 违反本办法第二十六条规定，侵犯地图著作权的，由省著作权行政管理部门依照有关法律、法规的规定处理。
第三十三条 地图编制、出版行政管理工作人员弄虚作假、玩忽职守、徇私舞弊的，视情节轻重，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议，也不提起行政诉讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的部门申请人民法院强制执行。

第五章 附 则
第三十五条 本办法由省人民政府测绘行政主管部门负责解释。
第三十六条 本办法自发布之日起施行。



1997年2月27日