广东省肇庆市人民政府


肇庆市人民政府办公室文件

肇府办[2002]97号





印发肇庆市人民政府行政服务中心投资项目联合审批制度等3个工作制度的通知

市府直属各单位：

《肇庆市人民政府行政服务中心投资项目联合审批制度》、《肇庆市人民政府行政服务中心关于简化投资项目审批程序提高办事效率暂行办法》、《关于加强肇庆市人民政府行政服务中心办事窗口建设若干规定》业经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。


肇庆市人民政府
二○○二年十二月三十一日



肇庆市人民政府行政服务中心

投资项目联合审批制度

第一条 为使肇庆市人民政府行政服务中心（以下简称行政服务中心）更好地履行“便民、高效”的宗旨，最大限度地减少审批环节和压缩审批时限，为投资者方便快捷地办理有关报批手续，特制定联合审批制度（以下简称联审）。

第二条 在我市城区新办投资规模较大的生产性项目（注册资本在１０００万元人民币以上的国内投资项目和３００万美元以上的外商投资项目），凡属市职能部门审批权限范围内的，均适用本制度。

第三条　联合审批由行政服务中心召集有关部门负责人参加联审会议，共同研究、审定投资项目是否符合国家投资政策；选址是否符合城市规划、环保、消防等要求，形成统一意见后，则由各部门同步进行审批，以减少审批环节，缩短审批时间。

第四条　参加联审的有关部门，由行政服务中心根据审批需要确定；相关部门必须委派分管审批的负责人和窗口负责人参加，必要时由部门主要负责人参加。

第五条　实行限时办理。投资项目一旦经联审通过，各有关部门窗口须在联审规定的时间内办妥有关手续和批件。

第六条　联审程序:

（一）项目登记。投资者先到行政服务中心协调督办科（以下简称协调督办科）领取和填写《拟投资项目申报登记表》，协调督办科按各办事窗口公布的审批程序和手续请投资者准备好有关申报资料。协调督办科还应详细了解投资者要求，以做好联审前有关准备工作。

（二）项目初审。投资者将《拟投资项目申报登记表》和投资项目可行性研究报告、合同、章程及出资机构简况、项目名称申请、企业选址、生产规模、经营范围、生产工艺概况等资料交协调督办科。由协调督办科发到有关窗口进行资料初审。初审时限为１个工作日，并在初审时有针对性地拟出审批意见。与此同时，协调督办科视项目审批需要拟定参加联审的部门，报请行政中心领导核准，届时通知有关部门分管负责人和窗口负责人参加联审会议（必要时请投资者作项目情况介绍）。

（三）联合察看场地。由协调督办科根据审批业务需要，召集规划、环保、工商、消防等有关部门一起到项目申办场地察看，做好选址审批的前期工作。

（四）召开联审会议。察看场地后随即召开联审会，由行政服务中心领导负责主持会议（必要时请市有关领导主持），各有关参审部门根据申报的申报资料和选址情况等，进行立项审批可行性分析、研究，各参审部门必须在会上确定审批意见并在《联审会议意见登记表》上会签。

（五）同步办理批件。协调督办科根据联审会议确定的会签意见，协同投资者迅速备齐正式报批资料，连同联审通知一并送达各窗口，各窗口接通知和资料后开始同步审批工作，并同步在５个工作日内完成各自的审批手续。协调督办科负责到各窗口代办缴费和代领批件，并按各窗口审批所需，转交部门之间的批件。

（六）对一些外来投资项目的审批，在政策允许、符合条件、资料齐备的情况下，可不召开联审会议，由协调督办科直接向有关窗口送达联审通知和项目报批资料，各窗口进行同步审批，并在５个工作日内完成审批工作。

第七条　协调督办科要加强对联审工作的跟踪和督查，对同步审批过程碰到的问题要迅速协调解决，确保联审中的各项审批工作按时按质完成。

　　附：联审程序图示



肇庆市人民政府行政服务中心关于简化

投资项目审批程序提高办事效率暂行办法

第一条　为了进一步提高肇庆市人民政府行政服务中心的办事效率，最大限度地减少审批环节、简化审批程序和压缩审批时限，为投资者提供更加方便快捷的报批服务。特制定本办法。

第二条　凡在领取工商营业执照前既须办理有关国土、规划、消防、环保、计生及行业部门意见等前置手续，又须执行后续检测、验收的生产经营项目和建设项目，适用本办法。

第三条　前置审批单位对报批事项进行资料初审，对报批事项提出意见和要求，并由投资者按审批、验收的有关规定作出书面承诺后，出具同意立项（筹建）意见。前置审批工作须在２个工作日内完成（含初审资料和察看场地）。

第四条　工商部门根据前置审批单位意见和投资者承诺书，先给予登记并发给营业执照副本，让投资者能及时办理其他相关的审批、登记手续和开展筹建工作。

第五条　行政服务中心协调前置审批单位做好投资者承诺事项的监督落实和跟踪服务工作。审批单位按规定检查、验收和出具正式审批意见（发证）后，工商部门据此发给营业执照正本。

第六条　投资者必须严格遵守和兑现报批过程中向前置审批部门作出的书面承诺，对拒不履行有关承诺，补足有关条件和资料的，工商部门有权不发给营业执照正本并收回副本。


关于加强肇庆市人民政府行政服务中心

办事窗口建设若干规定

　　第一条　为了更好地加强肇庆市人民政府行政服务中心（以下简称行政服务中心）办事窗口的建设，完善各办事窗口的服务功能，规范各办事窗口的运作，提高办事效率和业务水平，为市民和投资者提供方便、快捷、优质的服务，特制定本规定。

第二条　各进驻行政服务中心的单位要从贯彻落实“三个代表”重要思想，改善我市投资环境，提高我市综合竞争力，加快我市经济发展的高度，充分认识建立行政服务中心的重要性和必要性，树立大局意识和整体观念，克服“观望”思想，强化服务意识，切实抓好派出窗口的建设，使派驻中心的窗口真正成为“能办事”的窗口。

第三条　要落实领导责任制，切实加强对派出窗口的领导。进驻行政服务中心单位的主要负责人是抓好办事窗口建设的第一责任人。第一责任人要经常关心了解派出窗口的运作情况，深入到窗口检查指导工作，定期听取窗口负责人的工作汇报，及时批结派出窗口提交的审批业务，切实解决窗口运作过程中碰到的问题。分管窗口的负责人是直接责任人，必须具体抓好窗口的建设，并确保每周至少有两节时间到窗口办公，及时指导窗口办结有关审批业务。

第四条　要进一步充实和配强派出窗口的干部力量。派驻行政服务中心窗口的干部和工作人员，必须是本单位熟悉相关业务、有能力、有经验、有责任感的干部和业务骨干；派驻窗口的负责人必须做到专人专职，固定在窗口办公，专心致志地搞好窗口工作。

第五条　要进一步完善派出窗口的配套服务。凡是与投资相关的审批、收费项目，都应该放在行政服务中心的窗口办理，不能搞“接单式”的服务，更不能把行政服务中心的窗口搞成咨询性质的窗口；凡是在行政服务中心窗口受理的审批、收费业务，原单位不再受理，不能搞成“双轨制”。

第六条　必须进一步明确对派出窗口工作业务的授权，强化派出窗口的审批功能。各派出单位要根据窗口办理审批业务的需要，处理好窗口与单位本部的关系，减少审批环节、简化审批程序。对符合政策、资料齐全的常规性审批事项，完全授权在窗口办结，不再实行单位内部几级审批，使这些审批事项在窗口能实现“马上办”的效果。各单位对窗口的授权必须明确可直接办结的业务内容、操作办法等，并以文件形式规定下来，对窗口的授权文件须报行政服务中心备存。

第七条　各办事窗口不再采用现场受理与单位本部打证的分离做法，凡是在窗口受理的业务，一律在窗口打证、发证，体现窗口审批工作的配套性和整体性。

第八条　各办事窗口受理的审批事项，如因政策和条件等因素难以把握而不能在窗口直接办结，需要回单位会审办理的，都必须按行政服务中心公开承诺的时限完成，不能拖延办结时间，更不能推却办事者自行到单位本部办理。

第九条　各派出单位要积极支持和配合行政服务中心的工作，按要求派出单位有关负责人参加中心组织的联合审批会议，满腔热情地为投资者服务。

第十条　各派出单位要重视窗口办公设施的建设，进一步完善派驻窗口办公设施的配置，为窗口工作人员搞好工作提供必要的工作条件。

第十一条　对进驻行政服务中心各办事窗口的工作人员，实行所在单位和行政服务中心双重管理制度。各单位派驻行政服务中心的工作人员必须报行政服务中心备案；各单位对窗口工作人员的考核必须经行政服务中心加具意见，凡是在行政服务中心没有被评为先进个人的，在原单位年度考核时也不能评优；对在行政服务中心工作不负责任、表现较差的工作人员，中心有权向派出单位提出撤换人员的要求，有关单位要根据行政服务中心的要求作必要有调整。

第十二条　进驻行政服务中心各窗口的工作人员必须自觉服从行政服务中心的管理、指导和监督，自觉遵守行政服务中心的各项规章制度，积极负责地开展工作。要按行政服务中心的要求，热心为投资者服务，对受理的报批资料要当场审核，对申报资料不全或不符合要求的要及时指正，耐心解答投资者提出的疑难问题；要严格遵守劳动纪律，窗口负责人离岗超过１天以上（含１天）的，须经行政服务中心批准。其他工作人员离岗超过半天以上的要向窗口负责人请假，２天以上的，要经行政服务中心批准；办事窗口不得因为单位本部开会学习而停止对外办公，如有特殊情况，至少要留１人受理窗口工作，并向行政服务中心报告，不得出现空岗，坚决杜绝随意暂停对外办公的现象。


刑事审判角色与诉讼模式冲突的反思

王方顺


内容摘要：本文从刑事诉讼的目的，论述了刑事审判角色的正确定位，反思了我国刑事审判角色与诉讼模式的冲突，阐明了解决冲突的几个具体构想。
关键词：刑事审判角色、诉讼模式、冲突、反思

一、刑事审判的角色定位
刑事审判目的是一个国家刑事诉讼制度的关键，决定一系列的诉讼原则和具体规定。不同国家和一个国家在不同社会时期，由于价值取向或选择上有不同的原则和侧重点，从而形成了不同的刑事诉讼目标模式。我国1979年刑诉法将准确及时查明案件事实真相、惩罚犯罪分子作为公安、司法机关所要致力完成的任务，惩罚犯罪分子、保障刑法的及时实施目标得到强调，而保护被告人的诉讼权利，维护刑事诉讼的公正程序等目标受到忽略。修订后的刑诉法明确规定，未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪，确立了疑罪从无、无罪推定等一系列新原则，实现了刑事诉讼模式从“纠问式”到“控辩式”的重大转变。在人民法院依法对被告人作出有罪判决并生效前，被告人在法律上不应被视为有罪。新刑诉法的实施，标志着我国刑事诉讼从重打击轻保护，开始转向刑事诉讼首先通过公正的程序实现程序正义，进而实现实体正义的刑事诉讼新阶段。
“控辩式”刑事诉讼模式的确立，确定了人民法院和法官在刑事审判中的“中立性”裁判地位。但是，我国社会公众心理和具体的刑事诉讼模式，并没有及时根据“控辩式”刑事审判模式作出相应的调整。我国刑事审判角色与诉讼模式产生严重冲突，极大影响到法律的正确实施。
二、刑事审判角色与诉讼模式的冲突
（一）“流水作业式”刑事诉讼使审判难免迎合社会心理需求
我国刑事诉讼中的侦查、起诉、审判，是前后紧密衔接、互不隶属的三个独立阶段，整个刑事诉讼构造是一种“流水作业式”。侦查、起诉和审判机关在三个不同的诉讼阶段，就象车间的三个操作员，各自在流水线上进行着不同的操作。这种模式最大的弊端，就是各种社会压力最后聚集于审判机关，难免审判机关为了迎合社会公众心理需求而作出判决。
当发生一件刑事案件后，如果没有发现行为人，或者发现后因证据不足还没有抓获行为人，人们可以理解和接受。但当公诉机关向法院提起指控后，人们期待着诉讼的正常进行，社会公众心理习惯于定罪判刑是前期刑事诉讼的必然结果。同时，由于审判结果是审判前侦查、起诉工作的最后认定，侦查、起诉机关也希望自己的工作得到审判认可。在我国刑事诉讼法律规定和实践操作中，过于注重各机关的相互配合，致使审判承受着其他刑事诉讼参与机关和社会公众心理需求的双重压力，有时审判机关为了迎合这种需求，而降低审判标准。
（二）事实认定的逆向性导致审判思维的惯向性
在刑事诉讼中，审判思维方式与侦查、起诉思维方式应存在巨大差别。一件刑事案件发生后，犯罪事实已经客观存在，侦查机关的职责是针对已经存在的事实，通过刑事侦查方式和手段，去搜集证据、抓获嫌疑人。由于客观事实的不可逆转性，查清全部犯罪事实只能是永远难以实现的理想，侦查的思维模式是首先假设推定成立，然后证实或排除假设，思维模式是首先存在结果。起诉机关的职责是在侦查的基础上，对被告人提起指控，其指控职能决定了公诉机关的思维模式是希望自己的指控能够成立，得到审判机关的认可。
审判的基本要求是排除一切合理性怀疑，审判的中立性要求审判不应受外界干涉，在审查判断证据的基础上，独立得出事实认定，从而进行定罪处罚。但是，实践中的刑事诉讼模式是，公诉机关向法院提交带有详细犯罪事实的起诉书，指控被告人的行为构成某罪，要求根据那一条法律定罪处罚。审判机关只是根据公诉机关的指控和要求，通过开庭审查判断指控是否有相应的证据证明，证据能否达到确实充分。这种诉讼模式使审判机关先得到基本的犯罪事实，形成了犯罪事实认定思维的逆向性。这种先有结果的审判模式，因思维的惯性，容易导致审判人员的先入为主，形成审判人员对被告人确实有指控犯罪行为的初步认识。这种诉讼模式最大的弊端，是形成审判走过场和审判对指控证据审查不严，降低审判标准。
（三）控辩双方的势利差异使审判中立发生倾斜
在控辩式刑事审判模式中，控辩双方地位在法律上应是平等的，但是在审判实践中，公诉机关代表国家提起公诉的诉讼职能过于得到强调和重视，处于与控方对立地位的辩方，明显处于弱势。在刑事诉讼中，被告人大多数被羁押，人身自由受到严格的约束，其自行辩护权只能停留在口头上，被告人自己根本不能去寻找对自己有利的证据。侦查、公诉机关有国家作坚强后盾，拥有强大的刑事侦查权，而辩护律师进行调查有些得经过有关机关的批准，还得被调查人的同意，被告人和辩护人的地位根本不能形成与控方相抗衡的局面。同时，特殊的管制环境，使被告人自己也形成自我认为有罪的心理意识，在审判时根本不敢与公诉人真正进行辩论。控辩双方地位的巨大差异性，导致本应保持中立的审判发生倾斜，明显地倾向于公诉方。
（四）控监不分导致审判机关担负双重角色并容易发生混乱
检察机关代表国家向法院对被告人提出指控，在审判中检察机关承担公诉的角色，指控能够成立是其根本的追求。在刑事审判中，检察机关希望其指控能够全部得到法院的认可，检察机关还是法定的法律监督机关，对刑事审判进行法律监督。这种控诉权、监督权都集于检察机关的诉讼模式，导致法院在检察机关面前承受双重角色的压力，不但对公诉机关的指控进行审理，还得接受公诉机关的监督。强有力的监督权，容易导致监督者意识上的控制欲和被监督者的迎合心。审判机关怕自己的工作有疏漏被检察机关抓着，因而在审判时难免存有潜在的屈从意识。法院在检察机关面前的双重角色，在审判中容易发生混乱并错位，其结果是形成审判与公诉达成默契，形成事实上的统一战线，在审判中法院降低对指控证据的严格要求，从而影响审判的中立性和公正性。
（五）审判对象的错误认识导致对被告人权利和地位的忽略
在“控辩式”刑事审判方式中，被告人是一方独立的诉讼参与人，享有众多的诉讼权利。刑诉法明确规定，对一切案件的判处都要重证据，只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚；没有被告人供述，证据充分确实的，可以认定被告人有罪和处以刑罚。审判的任务是对公诉机关提交的指控证据进行审查判断，因此，审判的客体应是证据，并不是被告人。在审判实践中，错误地认为被告人是审判的对象，是当然的犯罪承担者，其表现是经常出现不但公诉人还有审判人员对被告人进行严厉讯问和训斥的情境。在刑事诉讼中，被告人的地位得不到认可，应有的权利受到忽略。
（六）对事实的错误追求导致审判角色的变异
事实存在客观事实和法律事实之分，客观事实是侦查、起诉机关所追求的，刑事审判的任务是对公诉机关提交的证据进行分析判断，在证据的基础上认定事实，刑事审判的角色决定审判所要追求的是法律事实。在刑事审判中，只可能出现对证据认定的错误和根据证据得出事实的错误，不可能出现事实不清的情况，因为查清事实是侦查、起诉机关的责任。刑事审判的要求是排除合理性怀疑，当公诉机关提交证据不能充分确凿证明所指控犯罪事实时，要求审判机关承担查清案情的责任，致使审判机关为了查清事实，有时也去进行调查。这种要求审判机关对客观事实追求的错误性，导致审判角色的变异，承担起侦查、指控的职能，完全脱离了中立裁判地位。
刑事审判实践中，上级法院以“事实不清，发回重审”的做法，是一种典型的追求客观事实的结果。根据公诉机关提交的证据，一审法院得出的事实是法律事实，也有可能与客观事实不符，但责任的承担者不应是审判者，审判应承担的唯一责任是是否依法审判，是否根据证据认定事实。
三、解决冲突的改革构想
（一）重新审视控辩审的地位和关系
法院代表国家进行审判，公诉机关代表国家提起公诉，二者均是代表国家，是为了社会公众利益。在刑事审判中，辩方处于什么样的地位，代表何人的利益？对此问题的认识，是解决刑事审判角色与诉讼模式冲突的关键。立法确立了“控辩式”刑事审判模式，审判机关在审判中应保持中立，之所以出现实践中的冲突，原因就是不能正确认识在刑事审判中控辩审三者的地位和关系。辩护人进行辩护和被告人进行辩解，从表面看是为了被告人的个体利益，如果深入思考，就会发现这种辩护是通过保护被告人个体的利益，使法律得到正确实施，从而实现保护社会公众利益的目的。笔者认为，在刑事审判中控辩审三方地位是平等，共同责任是为了保障法律的正确实施，都是为了社会公共利益，三者只是在诉讼中所处位置和所起作用不同而已，
（二）建立以审判为中心的诉讼模式
“流水作业式”刑事诉讼，表面看是公安、司法机关各司其职、各负其责，是公正的诉讼程序，但实际存在严重弊端，前面已经论述。笔者认为，应尽快建立以审判为中心的刑事诉讼体制，加大审判对侦查、起诉的监督控制。无论在侦查还是起诉阶段，有关行为人人身权、财产权等实体权利的剥夺或限制决定权，统一由审判机关享有，如果需要实施这些强制措施，事先须向法院申请。严防审判前的非审判机关对行为人实体权利进行预支、甚至过多地透支。审判实践中，经常出现被告人在审判前被羁押的时间大于根据其行为应判处刑罚期限的情况，最后解决的办法是迫使法院对被告人判处较重的刑罚。只有建立起以审判为中心的诉讼模式，才能将未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪的规定落到实处。
（三）设立独立的“准司法”监督制约机构
检察机关在刑事诉讼中担负着提起公诉的重要职责，指控成立是检察机关的根本追求，如果再行使对审判的监督，则使检察机关陷入角色混乱状态。对审判的监督，也包含对是否依法保护被告人合法权利的监督。在刑事诉讼中，检察机关的指控需求，明显超越于其对被告人权利的保护需求，从而使这种监督变异为监督审判机关与自己站在一起共同严厉打击犯罪。为使各刑事诉讼参与机关真正能够各司其职，笔者认为，应设立独立于公安、司法机关外的新机构，其地位界于行政机关与司法机关之间，是一个“准司法”机构。该机关与公安、司法机关之间不存在管理、领导、指导关系，其工作职责是要求并监督公安、司法机关严格执行法律，对有关的违法诉讼进行查出，但对其他具体的刑事案件处理不能参与。
（四）取消公诉机关向法院提交带有指控事实起诉书的做法
公诉机关在审判前向法院提交带有指控内容的起诉书，容易造成审判的先入为主。有时公诉机关所提交的证据能够证明的犯罪事实，而公诉机关没有指控，最后法院予以判决，造成没有指控而进行审判的错误；如果只对指控审判，也容易漏判犯罪事实，放纵犯罪。解决矛盾的最好途径，是取消公诉机关向法院提交带有详细指控犯罪事实起诉书的做法，公诉机关只向法院指控某人有罪，具体触犯那一条法律，构成何罪，有什么样的犯罪事实不予说明。法院根据提交的指控证据，独立认定犯罪事实，进行定罪处罚。笔者认为，这是防止审判走过场，避免没有审判而有事实结果的有效途径。

（作者单位 ：山东省垦利县人民法院
邮编:257500 电话:0546-2568129）