国务院


国家处置重、特大森林火灾应急预案

1　总则

1.1　编制目的

贯彻落实“预防为主、积极消灭”的森林防火工作方针，切实做好各项应急处置重、特大森林火灾的工作，正确处理因森林火灾引发的紧急事务，确保国家在处置重、特大森林火灾时反应及时、准备充分、决策科学、措施有力，把森林火灾造成的损失降到最低程度。

1.2　编制依据

依据《中华人民共和国森林法》、《森林防火条例》和《国家突发公共事件总体应急预案》，制定本预案。

1.3　适用范围

本预案适用于在中华人民共和国境内发生的重、特大森林火灾的应急工作。

1.4　基本原则

1.4.1　在国务院统一领导下，国家林业局负责制订和协调组织实施本预案，本预案在具体实施时应遵循统一领导、分级负责的原则，落实各项责任制。

1.4.2　本预案涉及的国家相关部门，应根据本部门在森林防火工作中应履行的职责，落实各项支持保障措施，尽职尽责、密切协作、形成合力，确保在处置重、特大森林火灾时作出快速应急反应。

1.4.3　在处置重、特大森林火灾，保护森林资源安全时，要坚持以人为本，把保护人民群众生命安全放在首位，努力保护人民群众财产和公共设施的安全，把森林火灾的损失降到最低程度。

1.4.4　各级人民政府和森林经营单位不仅要落实预防森林火灾的各项措施，更要做好紧急应对突发重、特大森林火灾的思想准备、机制准备和工作准备，建立应对重、特大森林火灾的有效机制，做到常备不懈，快速反应，处置得当。

l.5　预案启动条件

重要火情报告国务院后，国家林业局密切注视火情动态变化，如果火场持续72小时仍未得到有效控制；对林区居民地、重要设施构成极大威胁；造成重大人员伤亡或重大财产损失；地方政府请求救助或国务院提出要求时，经国家林业局主要负责人批准，立即启动本预案，采取应急处置措施。

2　组织指挥体系及职责任务

本预案启动后，国家林业局立即成立“国家林业局扑火指挥部”具体承担应急处置重、特大森林火灾的各项组织指挥工作。各相关支持保障部门应快速响应，按职责任务，积极配合国家林业局做好各阶段的扑火救灾工作。

2.1　国家林业局扑火指挥部

在国务院统一领导下，国家林业局扑火指挥部积极协调有关部门，调动扑火力量，采取行之有效的应对措施，协助地方政府尽快扑灭火灾。具体承担：综合调度、后勤保障、技术咨询和现场督导等工作。

2.2　国家相关应急支持保障部门

本预案启动后，国家林业局扑火指挥部及时将火灾情况和各部门应承担的任务函告国家相关应急支持保障部门，各有关部门按照预定方案立即行动，积极配合国家林业局扑火指挥部做好各阶段扑救工作。

3　预警、监测、信息报告和处理

3.1　森林火灾预防

全国各级森林防火部门开展经常性的森林防火宣传教育，提高全民的森林防火意识；严格控制和管理野外火源，规范生产、生活用火行为；加强对高火险时段和危险区域检查监督，消除各项火灾隐患；有计划地烧除可燃物，开设防火阻隔带；加强森林防火基础设施建设，全面提高预防森林火灾的综合能力。

3.2　火险预测预报

依据气象部门气候中长期预报，国家林业局分析各重点防火期的森林火险形势，向全国发布火险形势宏观预测报告；气象部门依据天气预报信息，制作全国24小时森林火险天气预报，国家林业局通过森林防火网站向全国发布；遇有高火险天气时，在中央电视台的天气预报等栏目中向全国发布高火险天气警报；在森林火灾发生后，气象部门全面监测火场天气实况，提供火场天气形势预报。

3.3　林火监测

利用卫星林火监测系统，及时掌握热点变化情况，制作卫星热点监测图像及监测报告；通过森林消防飞机巡护侦察火场发展动态，绘制火场态势图；火灾发生地的地面了望台、巡护人员密切监视火场周围动态。

3.4　人工影响天气

由气象部门根据天气趋势，针对重点火场的地理位置制订人工影响天气方案，适时实施人工增雨作业，为尽快扑灭森林火灾创造有利条件。

3.5　信息报告和处理

3.5.1　一般火情，由省级森林防火指挥部按照林火日报、林火月报的规定进行统计，上报国家林业局。出现重大火情时，省级森林防火指挥部应立即核准情况后报告国家林业局。

3.5.2　出现特别重大火情时，国家林业局应立即如实向国务院报告，最迟不得超过4小时。

4　火灾扑救

4.1　分级响应

根据森林火灾发展态势，按照分级响应的原则，及时调整扑火组织指挥机构的级别和相应的职责。一般情况，随着灾情的不断加重，扑火组织指挥机构的级别也相应提高。森林火灾的响应级别按由高到低分为三级。

4.1.1　Ⅰ级响应

当出现受害森林面积1000公顷以上，火场仍未得到有效控制；造成30人以上死亡或造成重大影响和财产损失；严重威胁或烧毁城镇、居民地、重要设施和原始森林；以及需要国家支援的森林火灾等四种火情之一时，国务院可根据有关省（区、市）人民政府或国家林业局的请示，授权国家林业局局长组织协调指挥火灾扑救工作。如出现特殊情况需要采取进一步措施时，国家林业局另行请示国务院。

4.1.2 Ⅱ级响应

当出现火场持续72小时仍未得到有效控制；受害森林面积300公顷以上；造成10人以上、30人以下死亡或重大财产损失；威胁居民地、重要设施和原始森林，或者发生在省、自治区、直辖市交界地区、危险性较大的森林火灾；国外大面积火场距我国界或实际控制线5公里以内，并对我境内森林构成较大威胁的火灾等五种火情之一时，国家林业局立即进入紧急工作状态，及时向国务院和有关支持保障部门报告（通报）情况，拟订扑救方案，调动扑火力量，下达扑救任务，国家林业局工作组人员立即赶赴火场。

4.l.3　Ⅲ级响应

发现火情，当地森林防火部门立即组织扑救。县级森林防火指挥部必须在火场设立扑火前线指挥部；24小时后火场没有得到控制，市级扑火前线指挥部要组建到位；48小时后火场还没有得到控制或需要跨区支援扑救的火场，要建立省级扑火前线指挥部，进行规范化的调度和科学的组织指挥。

4.2　扑火指挥

扑救森林火灾由当地人民政府森林防火指挥部统一组织和指挥，参加扑火的所有单位和个人必须服从扑火前线指挥部的统一指挥。各级领导靠前指挥到位，随着火情趋于严重，扑火前线指挥部的级别随之提高，人员组成相应调整，但要坚持由上到下的逐级指挥体系。根据火场情况划分战区后，各项工作分指挥部按照总指挥部的统一部署可以全权负责本战区的组织指挥。武警森林部队在执行灭火任务时，内部设立相应级别的扑火指挥机构，在当地政府扑火前线指挥部的统一领导下，具体负责部队的组织指挥工作。

4.3　扑火原则

4.3.1　在扑火过程中，首先要保护人民生命财产、扑火人员、居民点和重要设施的安全。

4.3.2　在扑火战略上，尊重自然规律，采取“阻、打、清”相结合，做到快速出击、科学扑火，集中优势兵力打歼灭战。

4.3.3　在扑火战术上，要采取整体围控，各个歼灭；重兵扑救，彻底清除；阻隔为主，正面扑救为辅等多种方式和手段进行扑救，减少森林资源损失。

4.3.4　在扑火力量使用上，坚持以专业（半专业）森林消防队、武警森林部队等专业力量为主，其他经过训练的或有组织的非专业力量为辅的原则。

4.3.5　在落实责任制上，采取分段包干、划区包片的办法，建立扑火、清理和看守火场的责任制。

4.4　应急通信

在充分利用当地森林防火通信网的基础上，当地电信部门要建立火场应急通信系统，保障在紧急状态下扑救森林火灾时的通信畅通。必要时，国家林业局调派通信指挥车到火场提供应急通信辅助保障。

4.5　扑火安全

现场指挥员必须认真分析地理环境和火场态势，在扑火队伍行进、驻地选择和扑火作战时，要时刻注意观察天气和火势的变化，确保扑火人员的安全。

4.6　居民点及群众安全防护

地方各级人民政府应在林区居民点周围开设防火隔离带，预先制订紧急疏散方案，落实责任人，明确安全撤离路线。当居民点受到森林火灾威胁时，要及时果断地采取有效阻火措施，有组织、有秩序地及时疏散居民，确保群众生命安全。

4.7　医疗救护

因森林火灾造成人员伤亡时，火灾发生地政府要积极开展救治工作。伤员由当地医疗部门进行救治，必要时卫生部组织医疗专家协助进行救治；死难者由当地人民政府根据有关规定进行妥善处置。

4.8　扑火力量组织与动员

4.8.1　扑火力量的组成。扑救森林火灾应以当地专业（半专业）森林消防队、武警森林部队、驻军、武警部队、民兵、预备役部队等专业扑火力量为主，必要时可动员当地林区职工、机关干部及当地群众等非专业力量参加扑救工作。

4.8.2　跨区增援机动力量的组成。如当地扑火力量不足时，根据省级森林防火指挥部提出的申请，国家林业局扑火指挥部可调动其他省区的扑火队伍实施跨区域支援扑火。原则上以武警森林部队为主，地方专业森林消防队和军队为辅；就近增援为主，远距离增援为辅；从低火险区调集为主，高火险区调集为辅。可视当时各地火险程度和火灾发生情况，调整增援梯队顺序。

4.8.3　兵力及携行装备运输。跨区增援扑火的兵力及携行装备的运输以铁路输送方式为主，特殊情况请求民航部门支持实施空运。

4.9　火案查处

国家林业局森林公安局负责指导当地森林公安机关进行森林火灾案件的查处工作，未设森林公安机构的由当地公安机关负责案件查处工作。

4.10　信息发布

4.10.1　重、特大森林火灾的信息发布应当及时、准确、客观、全面。

4.10.2　重、特大森林火灾和扑火动态等信息由国家林业局发布。

4.10.3　信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。

4.11　应急结束

重、特大森林火灾得到有效控制后，根据实际情况，由国家林业局适时宣布结束应急期的工作，恢复正常森林防火工作秩序。

5　后期处置

5.1　火灾评估

国家林业局根据飞机拍摄的火场照片和省级森林防火指挥部上报的过火面积、森林受害面积，评估森林资源损失情况。

5.2　灾民安置及灾后重建

火灾发生地的人民政府根据有关规定妥善处理灾民安置和灾后重建工作，确保受灾群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能得到及时医治，并重点保证基础设施和安居工程的恢复重建。

5.3　工作总结

扑火工作结束后，要及时进行全面工作总结，重点是总结分析火灾发生的原因和应吸取的经验教训，提出改进措施。国家林业局上报重、特大森林火灾突发事件调查报告。

6　综合保障

6.1　通信与信息保障

各地应建立省、市、县、林场与火场的森林防火通信网络和火场应急通信保障体系，配备与扑火需要相适应的通信设备和通信指挥车。要充分利用现代通信手段，把有线电话、卫星电话、移动手机、无线电台及互联网等有机结合起来，发挥社会基础通信设施的作用，为扑火工作提供通信与信息保障。国家林业局森林防火网站负责发布天气形势分析数据（气象局提供）、卫星林火监测云图、火场实况图片图象、电子地图、火情调度等信息，为扑火指挥提供辅助决策信息支持。

6.2　后备力量保障

加强各级专业森林消防队伍建设，在坚持重点武装专业扑火力量的同时，也要重视后备扑火力量的准备，保证有足够的扑火梯队。各种扑火力量要在当地森林防火指挥部的统一组织指挥下，互相支援、积极配合、协同作战。

6.3　扑火物资储备保障

省、市、县三级森林防火指挥部根据各自行政区域的森林防火任务，建立相应的森林防火物资储备库，储备所需的扑火机具和扑火装备。国家林业局在重点林区设立的森林防火物资储备库，储备一定量的扑火机具、防护装备、通信器材，用于各地扑救重、特大森林火灾的补给。

6.4　资金保障

处置突发事件所需财政经费，按《财政应急保障预案》执行。

6.5　技术保障

各级气象部门为扑火工作提供火场气象服务，包括火场天气实况、天气预报、高火险警报、人工降雨等技术保障；林业院校和森林防火科研机构的森林防火专家提供灭火技术咨询和现场指导。国家林业局防火办建立森林防火专家信息库，汇集各个领域能够为森林防火提供技术支持的专家学者的全面信息，为扑火工作提供技术保障。

6.6　培训演练

6.6.1　各级森林防火指挥部有计划地开展扑火指挥员和扑火队员以及林区广大干部职工、群众的扑火指挥、扑火技战术和安全知识的培训，加强实战训练和扑火演习，提高扑火队伍的综合素质和扑火作战能力，对人民群众普及避火安全常识。同时，对林区应急分队配备必需的扑火机具，进行必要的扑火知识讲座，以保证高素质的扑火后备力量。

6.6.2　为保证本预案的顺利实施，国家林业局组织有关单位按照预案的内容开展培训和演练。

7　附则

7.1　术语说明

本预案所称“重、特大森林火灾”是指出现下列重要火情之一的森林火灾：燃烧蔓延超过72小时没有得到控制的森林火灾；受害森林面积超过300公顷尚未扑灭的森林火灾；造成10人以上死亡或造成重大影响和财产损失的森林火灾；威胁或烧毁林区居民地及重要设施的森林火灾；国外火场距我国界或实际控制线5公里以内，并对我境内森林构成较大威胁的火灾。不是灾后进行森林火灾统计意义上的森林火灾分类。

本预案有关数量的表述中，“以上”含本数，“以下”不含本数。

7.2　预案管理

本预案是国家处置重、特大森林火灾的应急措施，预案实施后应组织评估并视情及时修订。

7.3　奖励与责任追究

对在扑火工作中贡献突出的单位和个人的表彰奖励，依据《森林防火条例》相关规定执行；对在扑火工作中牺牲人员需追认烈士的，依据国家相关规定由地方民政部门和部队系统办理；对火灾肇事者的责任追究，由当地司法部门依法审理；对火灾事故负有行政领导责任的追究，依据国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》及相关规定执行。

7.4　预案生效时间

本预案自印发之日起实施。


论“第三者”在婚姻法上的证据问题

蔡武


　　证据是确认客观事实的依据，无证据即无法确认事实。对纠纷在法律上作出判定，必须是以事实为根据，以法律为准绳的。在婚姻家庭中当合法权益遇到违法行为侵害时，维权方就需提交证据能证明自己所述事实的客观真实性。我国婚姻法中没有“第三者”的说法，“第三者”是老百姓对侵入他人婚姻关系的另一方的习称，其在婚姻法上应该是指所有进入他人较为封闭的夫妻生活的人，一般是在“同居”或者“重婚”行为中存在。本文拟对“第三者”的证据问题进行一定的理论分析和探究。

一、“第三者”在婚姻法上的对象有哪些

　　我国1984年最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》规定，“第三者介入”或者“第三者介入婚姻家庭”是指明知对方有配偶，而与其发生不正当的男女性关系，从而故意导致他人夫妻感情破裂，希望与之成为合法配偶的行为。这表明，“第三者介入婚姻家庭”是一种具有特定主体、特定主观故意和特定客观后果的侵权行为。但我国现行婚姻法中的“第三者”却突破了上述规定的范围。

（一）“第三者”的主体：可以是有配偶者，也可以是无配偶的者；但是，第三者的相对方一定是有合法配偶的已婚者。如果介入他人恋爱中或与他人未婚同居者，不属于婚姻法意义上的“第三者”。

（二）“第三者”主观要件：不以故意为必要，但大多数第三者在意志上怀有故意，一般有故意拆散他人合法配偶关系和希望与之一方成为合法配偶的目的。值得注意的是卖淫嫖娼、一般的通奸行为，其行为人是不能称为第三者的。

（三）“第三者”在客观一般存在重婚或同居的行为，并实施了在上述的目的的支配下的性行为，其目的一般是是希望与合法配偶一方结婚。只是在内心希望与之一方成为合法配偶的，不属于“第三者介入婚姻家庭”。

二、对“第三者”的举证及适用原则

（一）民事案件和刑事案件的举证责任及取证方式

　　我国婚姻法第46条确立了离婚的过错赔偿原则。今后因重婚，有配偶者与他人同居，实施家庭暴力，虐待、遗弃家庭成员等原因导致离婚的，无过错方有权请求损害赔偿。因此，无过错方提出配偶重婚或与他人同居的证据就显得尤为重要。“第三者”案件除重婚行为应追究刑事责任外，一般案件属于民事案件。
　　民事诉讼中提出证据的责任主要由当事人承担。我国民事诉讼法规定：当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。具体地说，原告应就其诉讼请求所依据的事实承担证明责任；被告应就其答辩及其反诉的诉讼请求所依据的事实承担证明责任。“谁主张，谁举证”的原则要求当事人就自己主张积极地提出证据，同时对对方当事人所提出的不利证据提出反证。当负有证明责任的当事人举证不能时，将承担败诉的不利后果。另外，对当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集一般有如下几种情况：1、当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集并已提出调取证据的申请和该证据线索的；2、应当由人民法院勘验或者委托鉴定的；3、当事人双方提出的影响查明案件主要事实的证据材料相互矛盾，经过庭审质证无法认定其效力的；4、人民法院认为需要自行调查收集的其他证据。上述证据经人民法院调查，未能收集到的，仍由负有举证责任的当事人承担举证不能的后果。
　　民事证据的收集主体主要是当事人及其诉讼代理人。其中多数举证责任归于原告，在法律有特别规定的情况下才实行举证责任倒置，由被告负责举证。除当事人外，人民法院也是民事证据收集主体，《民事诉讼法》第65第规定：人民法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝。与当事人举证不力须承担不利后果不同的是人民法院证明不力时仍由负有举证责任的当事人承担举证不能的后果。
刑事诉讼中，公诉案件的证明责任由公安、司法机关承担。犯罪嫌疑人、被告人一般不承担证明责任（例外的是“巨额财产来源不明”的案件）。自诉案件中，自诉人负有证明责任。自诉人向人民法院提出控诉时，必须提供证据。被告人同样不负证明责任。
　　在涉及“第三者”的案件中，多数为民事诉讼，而刑事诉讼中与婚姻家庭关系有关的重婚案件属于自诉案件（1998年，《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第4条），故从现有法律规定来看，“第三者”案件的举证责任应由当事人承担。

（二）侵害婚姻案件的证据一般由当事人取证

　　现有法律规定中，民事诉讼的举证责任由当事人承担；刑事诉讼中涉及侵害婚姻家庭权的案件如重婚案件为自诉案件，《刑事诉讼法》第171条规定，人民法院对自诉案件进行审查后，按照下列情形分别处理：
（一）犯罪事实清楚，有足够证据的案件，应当开庭审判；
（二）缺乏罪证的自诉案件，如果自诉人提不出补充证据，应当说服自诉人撤回自诉，或者裁定驳回。由此可见，自诉案件中由自诉人承担举证责任，司法机关不必举证。
　　任何人的行为，只有涉及他人的那部分才须对社会负责。在仅只涉及本人的那部分，他的独立性在权利上则是绝对的。对于本人自己，对于他自己的身心，个人是最高主权者。在法制社会个人是其自身利益的最佳判断者，只要其行为没有危及他人，社会就不应对其进行限制，否则即构成个人自由的不当侵犯。婚姻家庭是夫妻及家庭其他成员的私人自治空间，应充分尊重夫妻双方基于婚姻关系的私权（主要是指配偶权）及相应的婚姻自治能力。国家公权的过度干预往往可以给公民的婚姻家庭生活造成难以估量的震荡性破坏效应。对于重婚行为，受害人可以向法院自诉，公安机关应依法侦查，检察院应提起公诉。但对有配偶者与他人同居行为，只有告诉才处理。

（三）民事举证责任原则在处理“第三者”纠纷时的运用

　　就现有规定来说，“谁主张，谁举证”的民事举证责任原则也适用于“第三者”纠纷。我国婚姻法过错赔偿原则的确立，夫妻一方或第三者的重大过错致使婚姻关系破裂的，无过错方有权要求过错方赔偿损害。认为自己无过错的一方作为请求赔偿损害方负有举证责任。原告受害方不仅要对所有要件事实的存在和不存在收集和提供证据，而且要在要件事实真伪不明时独自承担全部败诉风险。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足，以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。与之形成鲜明对照的是，被告受害方的配偶或“第三者”在诉讼中只需否认原告主张的事实，只需提出反证，使事实再度陷入不明状态时便可胜诉。被告可能就会因要件事实真伪不明而获得好处和利益。
　　当事人对自己的主张，只有本人陈述而不能提出其他相关证据的，除对方当事人认可外，其主张不予支持。一方当事人提出的证据，对方当事人认可或不予反驳的，可以综合全案情况对该证据予以认定。双方当事人对同一事实分别举出相反的证据，但都没有足够理由否定对方证据的，应当分别对当事人提出的证据审查，并结合其他证据综合认定。诉讼中，当事人提供的证据在质量上，应该达到一定的优势程度。
处理“第三者”纠纷时，负有举证责任的原告方应尽量举出有较高证明力的证据，如经公证机关公证的法律行为、法律事实和文书。

三、“第三者”案件的证据形式

（一）各种证据的效力原则

　　一般来说：物证、历史档案、鉴定结论、勘验笔录或者经过公证、登记的书证，其证明力一般高于其他书证、视听资料和证人证言；证人提供的对与其有亲属关系或者其有密切关系的一方当事人有利的证言，有证明力低于其他证人证言；原始证据的证明力大于传来证据；人民法院应对证人的智力状况、品德、知识、经验、法律意识和专业技能等进行综合分析；
下列证据不能单独作为认定案件事实的依案：未成年人所作的与其年龄和智力状况不相当的证言；与一方当事人有亲属关系的证人出具的对该当事人有利的证言；没有其他证据印证并有疑点的视听资料；无法与原件、原物核对的复印件、复制品。

（二）照片作为证据

　　真实的照片作为证明通奸、姘居行为的证据具有重要作用。“第三者”案件照片一般为当事人提供，对当事人来说，照片要成为合法有效的证据应该注意如下几点：