WTO与政府执政理念

马怀德


　　中国加入WTO以后，面临最大挑战的将是政府。政府如何应对这些挑战，适应WTO规则的要求是当务之急。更为重要的是，我们可以以此为契机，重新思考政府的作用，从而实现政府的准确定位。从长远看，入世将对政府权力行使规则乃至国家与社会的关系都产生深刻的影响，政府的角色也会因此发生转变，所以，我们应对政府的执政理念有一个全新的思考。

　　由全能政府走向有限政府

　　在计划经济体制下，政府的作用是全方位的，不仅要发挥传统的维护公共秩序和社会利益的守夜警察的作用，而且要发挥分配资源、安排生产、照顾社会的家长作用。普通百姓也认定政府是他们衣食住行的唯一依靠。于是，政府的职能日渐增加，机构不断膨胀，地位日趋显赫，行使权力也自然没有什么界限可言。而事实上，这是传统计划经济造就的一个神话，也是人治社会的一个显著标志。政府不可能是万能的，也不应该要求它万能；否则，就会为此付出沉重的代价。实际上我们已经付出了沉重代价。随着中国加入WTO，这种全能政府的执政理念必将发生革命性的转变。如果说，改革开放的20年消除了普通百姓头脑中什么事都依靠政府的传统观念的话，那么，这次入世将会从根本上改变政府机关及其工作人员权力无边的状态，为实现有限政府的合理目标扫清障碍。

　　由神秘政府走向透明政府

　　距离可以产生美，神秘可以产生权威。传统体制下的政府就是在这种神秘的氛围中保持权威的。政府的许多活动都处于不公开状态，从政府的机构设置、人员安排、职责权限，到权力的运行规则和方式，乃至工作程序都很难为“外人”所知。事关百姓切身利益的各种政策和决定就是在这样的习惯性思维中出台和实施的。必须看到，虽然神秘产生了所谓的权威，但同时，也产生了距离和隔膜，特别是由于“暗箱操作”带来的腐败问题暴露了神秘政府的最大弊端。近年来，人们对于公开的要求日益强烈，各类所谓的公开也蔚然成风，但在没有制度保障的前提下，这些公开显得虚泛和乏力。人们对“公开”变“空开”的担心不是没有一点道理。随着中国入世，公开问题已经由道德自律转变为法律强制了。因为政府承诺的及时通知义务、及时公布法律法规和其他具有普遍约束力的司法行政决定义务、设立咨询点义务等，无一不是强制性的法律要求，不容回避。很显然，透明政府是治愈政府腐败痼疾的一副良药。至于在透明政府下是否会丧失政府权威的问题，在我看来，丧失的不是权威，而是特权，这也正是人们希望的。

　　由“任性”政府走向守信政府

　　“任性”政府的行为缺乏稳定性和可预期性。在很多政府机关和工作人员看来，政府权力是可以随意行使不受约束的。郑重的承诺瞬间可以改变，严肃的法律可以化为笑谈，今天我可以批准你办公司，明天又可以说政府批错了。这与WTO规则要求的政策和贸易措施的透明、可预见性和法的安定性是完全不符的。因为加入WTO以后，中国政府承诺，在法律适用和实施方面将采用统一、公正和合理的方式。《关贸总协定》规定：“每一个缔约方应当以统一、公正和合理的方式实施所有的法律、法规、有普遍约束力的（司法）判决和（行政）裁定。”《服务贸易总协定》和货物贸易的若干专门协定中也有相同或者类似的规定。也就是说，政府在实施法律方面必须信守诺言，如果不能做到统一、公正、合理，那么，不仅会降低政府的公信力，还将背离政府管理目标，影响行政效率，损害政府的权威和形象。它所带来的损失不仅是短期内的经济损失，更是长远的信誉损失。所以，加入WTO以后，我们首先应当解决政府的守信问题。当然，政府是否守信，不单是政府官员的个人素质和品行问题，更是政府机关行使权力的观念和责任问题。只有当每一个政府官员都能对政府权力的来源和行使规则有一个正确深刻的了解，认识到政府的每项权力都来自人民的赋予，必须在合法的范围以合理的方式行使权力，错误行使权力必须承担责任的前提下，才有可能树立起政府守信的观念。

　　由权力政府走向责任政府

　　政府行使权力本来无可厚非，但如果把行使权力当作政府唯一的存在方式，甚至忘却了政府应当承担的责任，那就大错特错了。遗憾的是，长期以来，我们的政府机关及其工作人员始终认为政府就是用来行使权力，管理社会，约束相对人行为的。谈到权力，大家你争我夺，实践中不断出现抢夺处罚权、强制权、发证权、收费权的立法纷争和执法冲突，也产生了层层审批、处处盖章、公文旅行、漠视相对人权利的各式官僚主义。谈到责任，个个退避三舍，想方设法为自己留出不受监督的领地，形成了很多法院不能审查的权利救济真空。权力政府在权力膨胀的同时不仅造就了官僚主义，也为腐败的滋生提供了肥沃的土壤。更为可怕的是，它颠倒了民众和政府的主仆关系，消解了政府的责任，从而使擅断的权力更加恣意。事实上，承担责任是政府的第一要义，它不仅意味着政府行使的每一项权力背后都连带着一份责任，拒绝应该行使的权力也是一种失职，还意味着违法行使权力必须承担法律责任。WTO规则中有一项重要的原则就是保障司法审查原则，也就是说，在相关的贸易领域，任何影响利害关系人权益的政府行为都必须接受法院的司法审查，政府必须为自己的违法行为承担法律责任。

　　由利益政府走向中立政府

　　过去我们的政府往往与企业或者经济集团的直接经济利益联系在一起，当政府负担起大多数企业的盈亏盛衰责任时，正义的天平难免会发生倾斜。尤其当政府官员的升迁奖惩与部门或者地方经济利益、企业效益挂钩时，更难保持政府的中立与公平。一个陷入利益瓜葛的政府不可能是公平的政府，也就难以发挥政府的规制协调和裁决功能。从以往的教训不难看出，政府开办的企业、市场有时会成为政府机关攫取私利的手段，有时也会让政府背上沉重的经济包袱，不仅破坏了公平和谐的市场竞争秩序，也损害了政府的威信和地位。加入WTO以后，非歧视和国民待遇原则不仅要求政府在各个贸易成员国之间保持公平和中立，而且也意味着对所有的市场主体都一视同仁。可见，从利益政府走向中立政府已经是大势所趋。

　　（作者系中国政法大学教授、博士导师）


国家旅游局


关于促进农村旅游发展的指导意见
国家旅游局
(2006-8-16)


近年来，各地农村旅游发展生动活泼、形式多样、特色鲜明，有力地促进了社会主义新农村建设。但我国农村旅游发展总体上还处于起步阶段，存在着认识不足、引导不够、配套建设滞后等问题。我国农村分布着丰富的旅游资源，市场空间和需求潜力巨大，发展前景良好。为深入贯彻党的十六届五中全会、中央农村工作会议精神，促进农村旅游更快更好发展，为社会主义新农村建设做出更大贡献，现提出如下意见：

一、发展农村旅游的重要意义

（一）发展农村旅游是贯彻落实党和国家战略决策的重要任务。党的十六届五中全会指出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，事关全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和社会主义现代化建设的大局。胡锦涛同志强调，要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。旅游业是关联带动性强、拉动内需明显的新兴产业，吴仪副总理要求全国旅游行业“以旅促农，积极参与社会主义新农村建设”。因此，充分依托和利用“三农”资源发展农村旅游，是旅游行业积极贯彻落实党和国家重大工作部署的必然要求。

（二）发展农村旅游是参与社会主义新农村建设的积极实践。农村旅游使广大农民向非农领域转移，加快了农民脱贫致富的步伐；旅游业成为农村经济的新增长点，使传统农业增添了附加值，农村生产力得到进一步发展；农村旅游推动了现代农业经济体系建设，科技农业、观光农业、生态农业等加速发展，农村产业结构得到优化和调整；农村旅游带动了农村基础设施建设加速，使农村环境卫生和村容村貌得到明显改善，农民思想观念和文明程度明显提高。

（三）发展农村旅游是以城带乡的重要途径。目前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。发展农村旅游适应了居民消费结构升级的需要，实现了“大农业”和“大旅游”的有效结合，加快了城乡经济融合和三次产业的联动发展，不仅扩大了城镇居民在农村地区的消费，还加快了城市信息、资金和技术等资源向农村的流动。

（四）发展农村旅游是推动旅游业成为国民经济重要产业的主要力量。农村旅游现实和潜在的消费需求都非常旺盛，不仅符合城镇居民回归自然的消费心理，而且有利于开拓农民眼界，增强广大农民的出游实力，成为中国旅游最大的客源市场。农村地区是旅游资源富集区，农村旅游业的发展极大丰富了旅游产业的供给体系，将成为中国旅游产业的主要支撑。

二、发展农村旅游的指导思想和基本原则

加快农村旅游发展的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和落实科学发展观，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，发挥旅游产业的关联带动作用，因地制宜，分类指导，促进农村旅游健康发展，为社会主义新农村建设作贡献。应坚持的基本原则是：

——与社会主义新农村建设的总体部署相统一。要紧密围绕中央和各地新农村建设的总体部署，把发展农村旅游作为建设社会主义新农村的有效途径之一，通盘考虑，整体规划。农村旅游发展的目标、政策、措施都要与社会主义新农村建设的实践相结合，在充分发挥旅游业综合带动功能的同时，探索旅游业发展的新机制、新路子。

——按农村实际和旅游经济规律办事。要从农村实际和旅游市场需求出发，以帮助培育农村旅游产业为主要任务，指导各地农村旅游朝市场化、产业化方向发展。要坚持不脱离农民、不脱离乡土、不脱离当地资源条件、不脱离旅游消费水平、不脱离发展阶段，至始至终把农民利益放在第一位，充分尊重农民意愿和发展实践。要注意引导不搞不符合旅游市场需求的大而洋，不搞盲目的档次提升与过度管理，避免劳民伤财。

——坚持可持续发展。在充分利用和开发农村旅游资源的同时，要积极探索对生态环境、文物古迹、非物质文化遗产、民族民俗文化科学保护的新途径。要认真探索组织农村农民的方式，综合协调农村旅游资源与其它方式的开发利用关系，坚决避免因盲目发展、统筹不够和低层次竞争造成简单粗暴使用资源，造成环境污染和资源破坏。

——把加强服务放在工作首位。树立以服务促发展的理念，提升服务意识、创新服务手段。加强旅游部门的协调、规划、信息、促销和培训等服务，拓宽农村旅游的公共服务领域，逐步建立面向农村和农民的旅游服务体系，提高农村旅游的公共服务水平。

三、发展农村旅游的工作目标

通过发展农村旅游，力争到2010年实现：

（一）每年新增农村旅游就业35万人，间接就业150万人；每年旅游从业农民人均纯收入增长5%；在全国建成100个农村旅游特色县、1000个农村旅游特色乡（镇）、10000个农村旅游特色村，为社会主义新农村建设做出应有贡献。

（二）已有农村旅游项目得到明显提升和完善，基本形成种类丰富、档次适中的农村旅游产品体系；初步形成领域宽广、规模较大、特色突出、发展规范的农村旅游格局；形成连通城乡的大旅游市场，成为国内旅游市场的主要支撑体，满足国内旅游市场需求。

四、发展农村旅游的工作重点

（一）加大对农村旅游发展的扶持力度。要依靠各级党委和政府加强领导，把发展农村旅游纳入各地社会主义新农村建设的整体布局中，积极利用规划、扶贫、环保、培训、基建等专项支持政策。要推动重点地区农村旅游项目的集中招商，吸引社会资金和民间资本，引导大型旅游企业参与开发和经营。当前的重点是推动有条件的乡镇，把农村旅游的清洁、环保、道路等制约发展的瓶颈问题纳入“乡村清洁工程”和农村道路“通畅工程”等支农工程中加以解决；要推动农村旅游开发项目和各种支农资金挂钩，争取把支持农村发展的小额贷款用于农村旅游户，多渠道多方式筹集资金用于农村旅游。

（二）促进农村旅游服务体系建设。要推进各级政府主动协调各相关部门，促成政府有关公共职能向农村旅游延伸。要进一步加大区县旅游部门的一线服务力度，扩展范围和职责。要积极探索建立农村旅游的统计体系，提高农村旅游的科学统计水平。当前的重点是要提供专业的规划和项目开发指导，服务到村，帮助农民利用和保护好旅游资源，克服开发雷同化，增强市场经营意识；要制订基本的乡村旅游设施标准和接待服务标准，推广到户，帮助农民改善卫生条件和接待条件，提高经营管理水平；要提供相应的监管服务，切实加强对农村旅游的安全监督和管理；继续加大对各类农业旅游示范点的指导力度。

（三）做好农村旅游市场开拓工作。各级旅游部门要结合农村旅游产品开发，帮助设计和提升农村旅游产品的市场开发形象，推动分散的农村旅游产品走向市场。要积极开发一批完善成熟、文明健康的农村旅游新产品，并逐步培育乡村旅游精品，满足国内外不同层次的休闲度假需求。要鼓励旅行社等企业和有条件的各类旅游集散中心，开展专业的市场销售和网络促销，拓宽农村旅游销售渠道。要加大对农村旅游的公益性宣传，争取在各类主流媒体开辟农村旅游宣传专栏。要把建立包括农村家庭旅馆在内的网上预订系统作为服务工程的重点来抓，提升本地农村旅游整体的市场化程度。

（四）促进各方加强对农村旅游人才的培养。各级旅游部门要配合项目开发帮助制定出具体的人才培训规划，并争取与教育、农业、劳动、民政等部门的人才培养规划对口合作，共同推进和实施。要依托现有的旅游人才培训中心和其他培训中心，争取必要的财力支持，分级分类开展培训。重心在村镇，关键在带头人，要特别重视对乡镇一级党委领导发展农村旅游的培训，在有条件的乡镇建立工作联系点，提供专业学习、考察交流的机会。当前迫切需要加强农村旅游项目策划和开发、景区和家庭旅馆的经营管理、传统技艺和乡土文化讲解等各类实用人才培训。争取到2010年，全国100%的农村旅游发展带头人、90%的经营户和80%的服务者得到全面有效的培训。

（五）加强对农村旅游发展的分类指导

——提升各种类型的“农家乐”。以农户家居和农、林、牧、渔及园艺等农村资源为载体的“农家乐”，是现阶段农村旅游的基本形式，也是现阶段最有中国特色的乡村游。要突出引导农家乐的“一村一品”和“一家一艺”，避免简单的模仿照搬；要引导有条件的“农家乐”品牌化发展，避免低层次的价格竞争；要以城镇居民休闲需要为目标，突出农村生活特点，形成乡土文化氛围，避免盲目求大求洋；要制订实施厕所、排污和垃圾处理等基本生活设施标准，逐步提升和规范接待服务水平；要加强政府引导，在“农家乐”发展到一定规模的地区，及时推动“农家乐”的卫生、排污、采购、促销等方面的专业化合作；要着意培育市场机制，在“农家乐”形成一定经济带动能力的乡村，适时推动接待分工、农副产品加工分工和旅游商品生产分工，形成“农家乐”的产业化提升。

——拓展和深化观光型的农村旅游。以各类风景资源为主要依托的观光型的农村旅游，是现阶段农村旅游的重要组成。要明确发展定位，引入景区管理模式，提升经营和服务水平；要保持农村生态环境，增强亲和性、知识性、参与性等体验内容，加强休闲度假功能；要拉长农村旅游的产业链，促进农业生产与旅游、商贸、流通等的紧密结合；要允许探索多样的组织开发方式，妥善处理开发商与社区关系。

——保护性挖掘民俗民族文化型农村旅游。按文化型产品开发的对国内外客源市场具有较大吸引力的民俗民族特色村寨，是农村旅游产品体系中的精品。对于具备开发潜力的民族民俗文化村寨，要引导和激发本地居民对本民族文化传统和生活方式的认同性与自豪感，形成自发保护的内在动力和永久机制；要帮助制定高水平的规划和项目策划，重点挖掘原生态古村落、民族村寨和民俗风情的文化内涵、民族风俗以及生产生活特色，选择符合当地实际的发展方式；要参照国家对文物遗迹和历史文化街区保护的方式，加强对文物遗迹和民居、街道等古老建筑的保护，反对破坏风貌的拆建；要引进民族、民俗、历史、人类文化学等多学科的专家共同研究、开发和监测，引导高水平的开发和高水平的旅游欣赏。

——逐步推进旅游型小城镇建设。有旅游开发价值的小城镇多数具有突出的地方特色和悠久的历史文化，一般易于集散、体量适中，是农村旅游中有很大发展潜力的形式。要按照国家旅游局和建设部共同形成的旅游小城镇开发理念，按照城乡规划和旅游发展的要求，结合城镇改造做出特色，避免照抄大城市、照搬大主题公园的做法；要加强多部门之间的合作与协调，着力完善旅游配套和功能建设，提升旅游型小城镇价值；有条件的地区，要以旅游型小城镇的建设来促进当地经济、文化和社会的协调发展，加快城镇化进程，促进城乡一体化发展；要注意将小城镇发展和延续历史传统、改善生态环境结合起来，做到文化型开发，永续利用。

——摸索各种类型的农村旅游模式。要鼓励和肯定围绕当地特色资源和市场需求，探索各类农村旅游发展模式的做法。要加强资源普查和开发统筹工作，提高农业资源的综合利用率，协调旅游资源的合理配置。各地已经总结的特色产业带动型、都市村庄型、景区依托型、农场庄园型、特色技艺展示型等多种类型的农村旅游发展模式，都有不同的发展规律和特点，要引导各种模式个性化发展，推动各种模式间的优势互补。要充分发挥社会主义新农村建设中涌现出的小康新村型等模式的展示和推广作用。在农村旅游发展中要至始至终尊重农民的首创精神，保持农村旅游发展多样性，反对简单化指导。

（六）认真组织对农村旅游的政策研究。农村旅游发展面临一系列需要研究解答的情况和问题，如农户一定程度上的联合合作必然出现；外来资金投入必然出现；资源开发的多样性必然出现。这将集中在利益主体的权益保障机制、农村土地政策和商业开发利用的衔接、其他自然资源和文化资源的利用和补偿、农村经济组织的形成方式等层面的问题上。这些问题实质上是城市和农村两种不同的经济形态和制度对接中的矛盾在旅游发展中的体现，必须予以高度重视。

各级旅游管理部门要与相关的政策研究和制订部门紧密合作，建立农村旅游政策研究的观察点，紧密跟进，不断研究。在各种具体的矛盾和纠纷处理中，要尊重农民意愿，维护农民合法权益，保障农民以各种方式投入旅游开发经营的所有权和实际收益；在农民合作经营的旅游开发中，要引导探索发挥合作组织自律、协调和服务的作用；在农村合作组织进一步公司化的地方，探索建立日常经营、董事会和监事会等权力分设的运作机制。