水权问题初探

赵华艳


内容摘要：
水权系一种“新型的准用益特权”，水权具有权能的可分离性，因而水权具有流转的可能。我国水权制度的特点是政府代表国家行使对水资源的所有权，其他自然人和法人行使对水资源的利用权。我国目前立法很不完善，笔者建议借鉴美国经验，采用水权银行的形式。
关键词：水权 水权转让 水权银行
一、水权的概念、特征
何谓水权?目前民法、环境资源法学者之间尚未形成共识，甚至存在重大分歧。主要有三种观点：一种观点认为，水权是指水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营　权等与水资源有关的一组权利的总称。姜文来和水利部部长汪恕诚持这种观点。另一种观点认为，水权是指水资源的使用权或者收益权，不包括水资源的所有权。崔建远教授和裴丽萍持这种观点。还有一种观点认为，水权的概念有广义、狭义之分，广义的水权概念是包括水资源的所有权、使用权、收益权、经营权等在内的一组权利或一个权利束，即同第一种观点；狭义的水权概念又分为两种对立的观点：一是认为水权不包括水资源的所有权在内，是指水资源的使用权、收益权等权利。二是认为水权应是水资源所有权的简称，理由在于“对水的占有、使用、收益和处分只是水的所有权的内容，是所有权的派生权利，不应成为与所有权并列的权利。
可见争议的焦点是水权是否包含水资源所有权。笔者认为，水权是以水资源的所有权为基础的一组权利(权利束或权利簇)，从民法的　角度看，水权包括权利主体对水资源的占有、使用、收益、处分四项权能。一般情况下，我们是在两种意义上使用水权这一概念的：一是指水资源的所有权，二是仅指水资源的用益权，它是从水资源所有权若干权能中分离出来而形成的一种新型的准用益物权，　系一种他物权。之所以称之为“新型的准用益物权”，是因为它具有与传统用益物权相同的法律属性，与土地、房屋等一样，都是以对标的物的使用、收益为主要内容，属于他物权、限制物权。水权与土地使用权、房屋使用权、矿业权等自然资源的用益物权不尽相同，属于一种类似于上述用益物权的新型准用益物权。
笔者认为水权的最大特征就是水权权能的可分离性。水资源的所有权、经营权和使用权权能可以分离。我国《水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”由此可见，水资源所有权的主体是唯一的，即国家，其所有权的代表人是国务院。国务院在代表国家行使水资源所有权时，往往将水资源的经营、使用权授权给地方政府或政府部门，而地方政府或政府部门本身也不是水资源的使用者，而是通过一定的方式转让给最终使用者，水资源的所有者、经营者和使用者通常是不一致的，水权的所有权、经营权和使用权权能出现分离。正是由于水资源权能的可分离性，才给水资源市场的发展提供了广阔的空间，水资源所有权与使用权分离原则的确立，为水资源的有偿使用、水权流转机制和水市场的形成提供了前提条件和法律基础，这类似于土地所有权和使用权分离的原则，符合今日物权法的发展趋势。物权正在经历着以所有权为中心向以利用权为中心的转变，对物(包括自然资源)不求“为我所有”，但求“为我所用”，充分发挥物的效用，从而使物的价值得以有效实现，真正做到“物尽其用”，这种发展趋势是市场经济“自然选择”的结果。
二、水权的立法现状
《中华人民共和国宪法》第9条规定：“水流”属于国家所有，即全民所有，在这里的水流即是指水资源。《中华人民共和国民法通则》第81条规定：“国家所有的矿藏、水流，国家所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式转让。”《中华人民共和国水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”这些规定表明，在我国水资源所有权属于国家所有，并禁止其买卖、出租、抵押或者以其他形式转让。
该法第6条规定：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。”但是，这一规定并未明确水资源开发利用者的水资源使用权或者水资源的用益物权，该法第7条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。”该法第48条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。”《水法》第55条规定：“使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。具体办法由省级以上人民政府价格主管部门会同同级水行政主管部门或者其他供水行政主管部门依据职权制定。”这些规定主要是明确了水资源有偿使用制度和取水许可制度，明确规定了取水权这一重要的水资源使用权，这为水权流转机制的建立提供了可能。
然而，国务院制定的《取水许可制度实施办法》第26条作出这样的规定，即：取水许可证不得转让。第30条规定，转让取水许可证的，由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证、没收非法所得。由此可见，尽管新《水法》关于取水权的规定，为水权流转机制的建立提供了可能，但是，法律授权国务院制定具体的取水权制度，而国务院的相关行政法规却明确禁止水权流转和水权交易，水权流转的二级市场的建立尚存在法律上的障碍，不适应社会发展的需要，应当健全和完善，这也是目前许多学者关注的热点问题。水权转让(transfer of water rights)，是指基于一定的事由，水权(water rights)脱离水权人而归他人享有的现象。此处所谓事由，可以是行政行为，例如征购、征用等；也可以是法律的直接规定，例如甲公司被乙公司兼并，依照《中华人民共和国民法通则》第44条的规定，甲公司的水权便转归乙公司享有；还可以是法律行为，其中大量的应是水权转让合同。我国舆论呼唤的水权转让，指的是基于转让合同而发生的水权转让。
三、完善我国水权制度的建议
水权制度就是指围绕水权的配置、行使、管理和保护等所安排设计的各种法律制度的总称。水权制度是水资源管理的最基本的法律制度，因此，水权制度的长远影响将不仅仅是水权制度本身。它将改变我们对水资源的认识，改变我国的水资源配置和管理方式，改变我国的水资源管理和保护体制，改变对水资源保护的认识，改变对节约用水的认识。我国水权制度的特点是政府代表国家行使对水资源的所有权，其他自然人和法人行使对水资源的利用权，于是水资源所有权的主体具有行政主体和民事主体的双重属性，在地区间相邻用水关系中，各地方政府作为民事主体在维护国家整体利益的前提下代表各自所在地的地方利益。
在中国水权转让应实行公示登记制度，无论是获得水权还是丧失水权，都应向水行政主管部门办理取用水许可证登记，既保护了水权拥有者的用水权利，也保证了水权的交易安全，同时保护交易相对人的利益。在交易方式，笔者认为可以借鉴美国的交易模式，将水权划分为不同的股份，通过水权市场或水权银行进行交易。通过水权市场进行交易，可以利用现有的市场交易模式，如证券交易市场、黄金交易市场，固定资产交易市场等，组建水市场。甚至有可能就在现有的市场基础上，增加交易品种完成水权交易。通过成立水权银行进行水权的重新配置有独特的优势，即有利于政府调控。水权交易的主体将节余的水权股份存入银行，银行再将这部分水权股份按照市场的需求，发放给水权股份的需求者，实现水权的再次分配。这期间，政府可根据水的供需情况进行适时调节，如水的供给量减少，政府可指导银行减少水权股份的发放，反之亦然。政府对银行的指导可以利用“利率”杠杆来调节。考虑到节余水权存入银行与贷出银行不应是无偿的，应该有收益与付出，即对价。同时也考虑到水权银行作为经营企业需要经营利润。政府可以设置一个“水权利率”，让节余水权股份存入银行产生“存水利息”，让这部分水权股份贷出银行收取“贷水利息”，两者的差额产生水权利润。国家还可以将这部分水权利润的一部分通过税收纳入国家水资源建设与保护资金，以弥补这方面资金的不足，达到“以水养水”的目的。另外，节余水权股份的持有者还可以通过水权银行委托发放水权股份，可以指定需求对象，也可以不指定需求对象，水权银行作为中间人，只收取服务费用。而服务费率，政府也可以通过调节进行指导。所以说，水权银行作为一种新形式，应该引起中国水权交易的重视。
四、结束语
总之，水资源短缺已成为我国经济社会发展的严重制约因素。为应对水资源紧缺日益严重的形势，必须建立水权、水市场制度，以优化配置水资源，提高水资源的利用效率，满足经济社会发展对水的需求。法律和制度是反映市场经济内在要求，是调节市场经济关系的主要手段。因此，为了建立水权和水市场制度，就必须完善立法。
参考文献：
[1]裴丽萍.水权制度初论[J].中国法学，2001，(2)：90-99.
[2]王轶.物权变动论[M].北京：中国人民大学出版社，2001.60.
[3]汪恕诚.水权管理与节水社会[A].水利部政策法规司编.水权与水市场：资料选编之二[Z].2001.13，6.7.
[4]金瑞林.环境法学[M].北京：北京大学出版社，1994.
[5] 崔建远. 水权转让的法律分析[J]. 比较法研究, 2002,(4): 42～54


广东省中共深圳市委办公厅　深圳市人民政府办公厅


中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅关于印发《深圳市重大事项社会稳定风险评估办法》的通知

深办〔2008〕6号

各区委、区政府，市委各部委办，市直各单位，市各人民团体，中直和各省（区）市驻深各单位，市属各企业：

　　《深圳市重大事项社会稳定风险评估办法》已经市委、市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

中共深圳市委办公厅　深圳市人民政府办公厅
二○○八年二月四日

深圳市重大事项社会稳定风险评估办法

第一章 总 则

　　第一条 为正确处理改革、发展、稳定三者之间的关系，切实从源头上预防、减少和消除影响社会稳定的隐患，按照科学发展观和构建和谐社会的总体要求，根据《中共广东省委关于贯彻〈中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定〉的实施意见》的精神，结合深圳实际，制定本办法。

　　第二条 本办法所称的重大事项是指我市涉及到较大范围人民群众切身利益的重大决策，法规制定或修改，改革举措以及市政规划、建设项目的实施。社会稳定风险评估是指对重大事项是否可能引发群众大规模集体上访或群体性事件进行先期预测、先期研判、先期介入。

　　第三条 重大事项社会稳定风险评估坚持科学决策，以人为本，民主法制和"属地管理"以及"谁主管、谁负责"的原则。

第二章 评估范围和评估内容

　　第四条 评估范围主要包括如下重大事项：

　　（一）关系到较大范围人民群众切身利益的重大决策。

　　（二）涉及到人民群众普遍关心的有关民生问题的法规、规章的制定或修改。

　　（三）国有企业和事业单位的重大改革或改制。

　　（四）有可能在较大范围内对人民群众生产、生活造成影响的市政规划建设。

　　（五）涉及到诸多群体利益的行业政策调整。

　　（六）各级党委、政府或维护稳定领导小组认为应当进行社会稳定风险评估的其他事项。

　　第五条 评估内容：

　　（一）是否符合以人为本的科学发展的要求，是否符合大多数群众的利益诉求，是否给所涉及群众的生产、生活带来一定的影响。

　　（二）是否存在引发群众大规模集体上访或群体性事件的风险。

　　（三）重大事项涉及的群众有可能就哪些方面提出合理的异议和诉求，能否通过法律、政策妥善解决。

　　（四）对涉及群众有可能提出的不合理诉求，能否依据法律、政策进行充分合理解释、有力论证和详细说明，并取得大部分群众的理解和支持。

　　（五）对所涉及群众的补偿、安置、保障等措施是否与其他地区同类或类似事项的措施有较大差别，是否可能引起群众的强烈不满；

　　（六）有可能引发不稳定因素的其他方面。

第三章 评估责任主体

　　第六条 评估责任主体是重大事项方案制订的职能部门。如重大事项是人大、政府制订出台的，由人大、政府指定评估责任主体；如涉及到多部门职能交叉而难以界定评估责任主体的，由同级党委、政府指定。

　　第七条 市级重大事项由市级职能部门牵头负责进行评估，区级重大事项由区级职能部门牵头负责进行评估。具体如下：发展改革部门负责牵头重大改革决策等方面；国资委负责牵头所属的企（事）业单位改制等方面；规划、建设部门负责牵头重大项目的规划、建设等方面；国土房产部门负责房屋拆迁、物业管理等方面；交通部门负责交通运输等方面；环保部门负责生态、环境等方面；劳动保障部门负责社会就业、劳动保障等方面；物价部门负责物价管理等方面；卫生部门负责公共卫生和医疗服务等方面；城管部门负责城管执法等方面。

　　第八条 各级信访、维稳部门负责抓好社会稳定风险评估工作的督导和协调。

第四章 评估程序

　　第九条 社会稳定风险评估分一般评估和重点评估。

　　（一）一般评估适用于评估责任主体认为没有社会稳定风险或风险较小，不会引发群众大规模集体上访或群体性事件发生的重大事项。

　　（二）重点评估适用于评估责任主体认为社会稳定风险较大，有可能引发群众大规模集体上访或群体性事件的重大事项。

　　第十条 一般评估由评估责任主体根据有关规定，就重大事项征求意见、论证和公示的同时，对社会稳定风险进行认真预测，形成社会稳定风险评估报告报同级信访、维稳部门审批。

　　第十一条 重点评估由评估责任主体成立专门的社会稳定风险评估小组，组织相关部门和专家、学者或委托有资质的第三方机构进行。重点评估遵照以下程序：

　　（一）确定评估事项。凡是涉及到第四条规定内容之一、评估责任主体认为存在较大社会稳定风险的，必须书面函告同级信访、维稳部门，并将其确定为需重点评估事项。

　　（二）制定评估方案。明确指导思想、组织形式、工作目标、时间安排及具体要求。

　　（三）组织进行评估。由评估小组根据征求意见、论证和公示过程中掌握的情况对涉及到稳定工作的方方面面进行缜密分析，科学预测。

　　（四）编制评估报告。对社会稳定风险评估工作进行全面汇总和分析论证；对稳定风险作出风险很大、有风险、风险较小或无风险的最终评价；对重大事项的实施作出可实施、可部分实施、暂缓实施或不实施的建议。

　　（五）制定工作预案。对评估出来的不稳定隐患，制定调处化解和应急处置工作预案。

　　（六）上报。评估主体将社会稳定风险评估报告报同级信访、维稳部门。同级信访、维稳部门在认真审核后，上报同级加强信访工作和维护社会稳定协调领导小组审批。

第五章 责任追究

　　第十二条 对应进行社会稳定风险评估而未实施或组织实施不力，引发大规模集体上访或群体性事件的，对有关单位及其主要责任人和直接责任人进行责任追究。

　　第十三条 责任追究依据《深圳市维护社会稳定工作责任倒查规定（试行）》，由同级信访、维稳部门会同纪检、监察、组织、人事、综治等部门实施。

第六章 附 则

　　第十四条 社会稳定风险评估所需经费由市、区两级财政部门在各评估牵头单位的年度部门预算中审核安排。

　　第十五条 本办法由市委维护稳定工作领导小组办公室负责解释。

　　第十六条 本办法从印发之日起施行。